Plan KE nie poprawi sytuacji europejskiej zbrojeniówki. Offset zostanie utrzymany

Europejski Plan Działania na rzecz Obronności poprzedziły liczne dokumenty unijne

Komisja Europejska i Parlament Europejski coraz częściej podkreślają w oficjalnych dokumentach, że wobec pogarszającej się sytuacji bezpieczeństwa międzynarodowego Unia Europejska musi wzmocnić obecne zdolności obronne oraz inwestować w sektor zbrojeniowy. Dzięki nim ma być zdolna do odstraszania, odpowiedzi zbrojnej oraz obrony przed zewnętrznymi zagrożeniami. Państwa członkowskie mają przy tym wykazywać się większą solidarnością w zakresie bezpieczeństwa i obronności. Publikacja przez Komisję Europejską 30 listopada 2016 r. Europejskiego Planu Działania na rzecz Obronności (European Defence Action Plan – EDAP) wpisuje się w dotychczasową narrację instytucji unijnych.

Opracowanie i przyjęcie EDAP było zapowiadane przez Komisję Europejską w komunikacie z 27 października 2015 r. obejmującym Program Prac na 2016 r. pod hasłem „Sytuacja jest wyjątkowa” (No time for business as usual). Jest też konsekwencją szeregu dokumentów opublikowanych przez Brukselę w latach ubiegłych. Wśród nich znajdują się w szczególności:

1) Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z 24 lipca 2013 r. – "W kierunku bardziej konkurencyjnego i wydajnego europejskiego sektora obronności i bezpieczeństwa";

2) Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 21 listopada 2013 r. w sprawie europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego;

3) Sprawozdanie Komisji Europejskiej z 24 czerwca 2014 r. dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. "Nowy ład na rzecz europejskiego sektora obronności. Plan działania w obszarach będących przedmiotem komunikatu COM(2013)542 z 24 lipca 2013 r. pt. "W kierunku bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa";

4) Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 21 maja 2015 r. w sprawie wpływu zmian na europejskim rynku wyposażenia obronnego na możliwości w zakresie obronności i bezpieczeństwa w Europie.

Już w powyższych opracowaniach organy unijne podkreślały potrzebę utworzenia unijnego rynku wewnętrznego w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa m.in. przez ograniczanie, a następnie wyeliminowanie offsetu jako praktyki dyskryminacyjnej i zmniejszającej efektywność europejskich zamówień publicznych, zwiększenia konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego przez wprowadzanie europejskiego systemu standaryzacji i certyfikacji oraz wzmożonej współpracy sektora cywilnego i wojskowego. Mając na uwadze te postulaty, można przyjąć, że Europejski Plan Działania na rzecz Obronności stanowi jedynie kontynuację dotychczasowych pomysłów na poprawę potencjału europejskiego przemysłu obronnego oraz zwiększenie zdolności obronnych UE.

EDAP stawia na wzmocnienie europejskich zdolności obronnych

Plan Komisji przewiduje, że Unia Europejska potrzebuje wzmocnienia zdolności obronnych państw członkowskich poprzez wspólne pozyskiwanie uzbrojenia i sprzętu wojskowego, rozwój i utrzymanie pełnego spektrum zdolności operacyjnych na lądzie, morzu, w powietrzu i w przestrzeni kosmicznej, ale, co ciekawe, nie ma wprost mowy o cyberprzestrzeni. EDAP wskazuje, że europejski rynek zbrojeniowy cierpi z powodu fragmentacji oraz niewystarczającej współpracy przemysłowej. Efektywniejsze wykorzystanie środków publicznych oraz silniejsza baza przemysłowa mogą zostać osiągnięte przez wzmocnienie Jednolitego Rynku Zbrojeniowego (Defence Single Market), redukcję dublujących się kompetencji przemysłowych oraz poprawę konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw zbrojeniowych. Plan opiera się na założeniu, że inwestycje w sektor zbrojeniowy przekładają się na istotny i zmultiplikowany efekt ekonomiczny w postaci tworzenia na zasadzie rozprysku (spin-off) nowych przedsięwzięć biznesowych, transferu technologii do innych sektorów i tworzenia nowych miejsc pracy. Komisja podkreśla w komunikacie, że roczne obroty sektora obronnego zatrudniającego łącznie około 1,4 mln ludzi wynoszą 100 mld euro, zatem jego kondycja jest ważna dla kondycji całej unijnej gospodarki.

EDAP przewiduje powołanie Europejskiego Funduszu Obronnego 

W Planie jest mowa o trwającym kilka lat znaczącym spadku wydatków obronnych państw członkowskich wobec ich wzrostu w Rosji i Chinach. By temu przeciwdziałać, Komisja Europejska chce powołać Europejski Fundusz Obronny (European Defence Fund), który ma być instrumentem wsparcia finansowania prac badawczo-rozwojowych prowadzonych przez unijne przedsiębiorstwa zbrojeniowe. Fundusz będzie się składał z tzw. dwóch okien – research window oraz capability window.

Pierwsze okno będzie funkcjonować na zasadzie bezpośredniego finansowania przez UE projektów B+R w obszarze obronności. W budżecie Unii na 2017 r. Komisja proponuje zarezerwowanie na ten cel 25 mln euro. Do 2020 r. budżet w tej części Planu wyniesie łącznie 90 mln euro w ramach tzw. Działania Przygotowawczego na rzecz Prac Badawczych w Sektorze Obronnym (Preparatory Action on Defence Research), a po 2020 r. - 500 mln euro rocznie. Drugie okno zakłada dofinansowywanie przez unijny budżet projektów finansowanych głównie z takich źródeł jak budżety krajowe czy budżety samych przedsiębiorstw. Komisja przeznaczy na drugie okno 5 mld euro rocznie. W przypadku capability window będzie ono zapewne konstrukcyjnie zbliżone do instrumentu finansowego Shift2Rail Joint Undertaking. Jest on skierowany do sektora kolejowego z przeznaczeniem na finansowanie prac badawczo-rozwojowych w ramach pięciu konkretnych programów. Jego budżet w latach 2014-2020 wynosi łącznie 920 mln euro, z których Komisja wyłoży 450 mln euro, a przemysł – 470 mln euro. Pozyskanie środków z tego instrumentu jest jednak skomplikowane i wymaga od przedsiębiorstw kolejowych sporych nakładów własnych.

Europejski Fundusz Obronny jest zbyt skromny na potrzeby wielkich programów zbrojeniowych

Propozycja Komisji dla przemysłu zbrojeniowego w zakresie wysokości finansowania prac B+R wydaje się jednak dalece niewystarczająca. Można przyjąć, że sam budżet na prace badawczo-rozwojowe w ramach programu opracowania przez KNDS (KMW + Nexter Defense Systems) czołgu Leopard 3 sięgnął setek milionów euro, nie mówiąc o innych dużych programach zbrojeniowych realizowanych np. poprzez OCCAR. W związku z tym Europejski Fundusz Obronny będzie zapewne stanowił istotne wsparcie jedynie dla małych i średnich przedsiębiorstw zbrojeniowych, których rola jest mocno eksponowana w EDAP. W opinii Komisji stanowią bowiem rdzeń europejskiego przemysłu obronnego. Są autorami wielu innowacyjnych rozwiązań technicznych oraz pełnią ważną rolę w łańcuchach dostaw wiodących koncernów. W tym kontekście z pewnością stanowi to szansę dla polskich przedsiębiorstw zbrojeniowych, dla których grant w wysokości kilku milionów euro wciąż stanowi poważny zastrzyk finansowy. Co istotne, małe i średnie przedsiębiorstwa będą mogły liczyć również na dodatkowe wsparcie finansowe m.in. z Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Funduszu na Rzecz Strategicznych Inwestycji (tzw. Plan Junckera).

Komisja stawia na Europejski Rynek Sprzętu Wojskowego

W EDAP Komisja wyraźnie podkreśla potrzebę rozwoju tzw. regionalnych klastrów doskonałości wyspecjalizowanych w niszach przemysłowych, np. w produkcji silników. Za taki klaster może uchodzić polska Dolina Lotnicza na Podkarpaciu, która dzięki wsparciu unijnemu mogłaby nawiązywać współpracę z innymi klastrami tego typu w Unii. W ramach EDAP Komisja zdążyła już powołać Europejską Sieć Regionów Zorientowanych na Obronność (European Network of Defence-related Regions - ENDR), która obejmuje klastry w Niemczech, Francji, Danii i Wielkiej Brytanii. Dolina Lotnicza mogłaby w niedalekiej przyszłości dołączyć do ENDR zdobywając dodatkowy argument w staraniach o pozyskiwanie środków unijnych.

Poprzez Plan Komisja chce również wspierać rynek wewnętrzny w obszarze obronności oraz budować Europejski Rynek Sprzętu Wojskowego (European Defence Equipment Market). W tym celu chce poszerzyć dostęp małych i średnich przedsiębiorstw do rynku zamówień zbrojeniowych oraz położyć większy nacisk na standaryzację norm technicznych w całej Unii. Rozważa również powołanie Europejskiej Organizacji Standaryzacji (European Standardisation Organisations).

Co ciekawe, Plan obejmuje jedynie zawoalowaną krytykę offsetu jako instrumentu, który prowadzi do niepewności w funkcjonowaniu przemysłu zbrojeniowego. Komisja we wcześniejszych dokumentach jednoznacznie krytykowała offset i wskazywała, że narusza konkurencję na rynku wewnętrznym. Wzywała także do całkowitej rezygnacji z tej instytucji prawnej, co było korzystne dla koncernów zbrojeniowych mających siedziby w krajach tzw. Starej Unii najczęściej zobligowanych do transferu technologii obronnych za pośrednictwem offsetu. Złagodzenie przez Komisję krytyki można uznać za sukces krajów, które dołączyły do Unii w 2004 i 2007 r. Ich przemysły obronne najbardziej korzystają na offsecie.

Dyrektywa obronna ma być efektywniej stosowana

Ponadto Komisja zamierza wzmocnić efektywność stosowania przez państwa członkowskie dyrektywy obronnej. Chce w tym celu wydać w latach 2017-2018 nowe wytyczne w sprawie interpretacji wybranych przepisów dyrektywy. Z polskiej perspektywy takie rozwiązanie może stopniowo wymusić konieczność znacznego zwiększenia konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw, które będą narażone na starcia z wiodącymi koncernami z Niemiec, Francji, Włoch czy Skandynawii w ramach przetargów na dostawy uzbrojenia. Należy jednak pamiętać, że Komisja nie ma możliwości wyłączenia stosowania przez państwa członkowskie wyjątku wynikającego z art. 346 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pozwala on nabywać sprzęt wojskowy w ramach procedury wyłączającej stosowanie krajowego prawa zamówień publicznych dopuszczającego dostawców z każdego kraju UE na podstawie występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Jest mocno wątpliwe, aby Państwa Członkowskie łatwo wyzbyły się tego instrumentu pozwalającego im chronić lokalne koncerny zbrojeniowe nawet w dobie ich integracji na poziomie międzynarodowym.

Poprzez realizację EDAP Komisja chce wzmocnić bezpieczeństwo dostaw sprzętu wojskowego, zbudować katalog Kluczowych Technologii Dostępu (Key Enabling Technologies) oraz zmaksymalizować cywilne i militarne synergie pomiędzy poszczególnymi unijnymi politykami publicznymi (UE policies) w obszarze przestrzeni kosmicznej, powietrznej oraz morskiej. Komisja zamierza powołać Wdrożeniową Grupę Sterującą (Implementation Steering Group), która będzie monitorować działania wyznaczone w EDAP. Pierwsze spotkanie Grupy odbędzie się w I kw. 2017 r. Działania implementujące EDAP zostały również zapowiedziane w Planie Prac KE na 2017 r. pod hasłem „Na rzecz Europy, która chroni, wspiera i broni” (Delivering a Europe that protects, empowers and defends) z 25 października 2016 r.

Podsumowanie

EDAP stanowi skonkretyzowaną propozycję Komisji skierowaną do państw członkowskich, której celem jest zwiększenie zdolności ich armii. Komisja chce także pobudzić potencjał przemysłowy i badawczo-rozwojowy europejskich przedsiębiorstw zbrojeniowych oraz pomóc poprawić ich konkurencyjność. Zgodnie z raportem SIPRI z grudnia 2016 r. wśród 20. największych przedsiębiorstw zbrojeniowych świata 11 to firmy z siedzibą w UE (BAE Systems, Airbus Group, Leonardo-Finmeccanica, Thales, Safran, Rolls-Royce, Babcock International Group, DCNS, MBDA, AgustaWestland-Finmeccanica Italy oraz Rheinmetall), które mierzą się z coraz silniejszą konkurencją. Wsparcie dla przemysłu zbrojeniowego jest potrzebne, ponieważ tworzy on wysoko wyspecjalizowane miejsca pracy oraz przyczynia się do poprawy zdolności obronnych Unii, co w pogarszającej się sytuacji międzynarodowej jest istotne.

Warto jednak podkreślić, że proponowany przez Komisję Europejski Fundusz Obronny będzie dysponował zbyt małym budżetem, by realnie przyczynić się do wzmocnienia potencjału najważniejszych koncernów. Może jednak wesprzeć małe i średnie przedsiębiorstwa zbrojeniowe, w tym z Polski, w inicjowaniu i prowadzeniu prac B+R. Wiele zależy jednak od stopnia skomplikowania procedury pozyskania środków z Funduszu, która w przypadku kolejowego instrumentu Shift2Rail Joint Undertaking jest trudna do zrealizowania przez przedsiębiorstwa. Większa współpraca przemysłowa oraz otwieranie rynków krajowych dla dostawców z innych państw członkowskich będzie zapewne napotykać duże trudności, ponieważ poszczególne kraje od lat są niechętne takiemu rozwiązaniu i stawiają na ochronę własnych koncernów. Mimo krytyki ze strony Komisji offset również nie zostanie zniesiony, ponieważ stanowi istotny instrument wsparcia dla przemysłów zbrojeniowych krajów tzw. nowej Unii.

Wojciech Pawłuszko