Armia bez naczelnego wodza?

Ocena reformy polskiego systemu dowodzenia adresowana jest do cywilnych władz konstytucyjnych, a nie samych sił zbrojnych, które zgodnie z artykułem 26 ust. 2 Konstytucji RP „(…) podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli”. Oznacza to, że zgodnie z ustawą zasadniczą to na władzach cywilnych spoczywa obowiązek i odpowiedzialność za stworzenie ram prawnych organizacji dowodzenia szczebla strategicznego państwa na czas wojny, a siły zbrojne są jedynie wykonawcą zadekretowanych prawem rozwiązań. 

Potrzeba wnikliwej oceny reformy systemu dowodzenia jest tym bardziej zasadna, że obecnie na terenie graniczącej z Polską Ukrainy toczy się wojna, inspirowana przez posiadającą wspólną granicę z Polską Rosję, która w marcu 2014 roku dokonała niezgodnej z prawem międzynarodowym aneksji Krymu. Aktualnie Moskwa prowadzi otwarcie antykoncyliacyjną politykę w stosunku do państw członkowskich NATO oraz państw neutralnych w basenie Morza Bałtyckiego. Co najważniejsze jednak w głoszonej obecnie retoryce, Kreml nie wyklucza swojego czynnego udziału w kolejnym konflikcie wojennym, także z krajami członkowskimi NATO. Nie bez  przyczyny więc profesor Roman Kuźniar doradca Prezydenta RP ds. międzynarodowych 16 grudnia 2014 roku podczas debaty w Polskim Radiu zatytułowanej „Rosja Władimira Putina. Dialog czy konfrontacja?” wyraził opinię, iż: „Zachód nie dojdzie do porozumienia z Putinem. Wiemy doskonale, że Rosja Putina przestała być partnerem do dialogu z resztą świata. To inna cywilizacja, która nie respektuje kanonu wspólnych wartości. Rosja zmierza do konfrontacji.”

Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych a Konstytucja RP 

„Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia” (artykuł 87 Konstytucji RP). Należy zaznaczyć, iż prawo pisane przede wszystkim weryfikuje praktyka, a więc w pierwszej kolejności jego interpretacja oraz zastosowanie w życiu. Z tego względu rozwiązania dotyczące organizacji dowodzenia na szczeblu strategicznym w państwie w czasie wojny należy czytać w kontekście wszystkich rozwiązań zawartych w Konstytucji RP, które odnoszą się do funkcjonowania państwa w czasie wojny. 

Zgodnie z artykułem 134 ust. 1 Konstytucji RP „Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Z tego względu na podstawie artykułu 134 ust. 4 „Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać. Kompetencje Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa”. Przepis dotyczący trybu powołania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych wydaje się jasny, niemniej w tym miejscu należy odpowiedzieć sobie na fundamentalne pytanie: od którego momentu zgodnie z Konstytucją RP mamy do czynienia w państwie z czasem wojny? 

Polska ustawa zasadnicza wprowadza trzy pojęcia związane z organizacją funkcjonowania państwa i jego organów w czasie wojny: tj. stan wojny, stan wojenny oraz czas wojny. Zgodnie z ust. 1 artykułu 228 „W sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Odnośnie warunków niezbędnych do wprowadzenia stanu wojennego i jego trybu artykuł 229 precyzuje, iż: „W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa”. W artykule 228 ust. 2 zaznaczono przy tym, iż: „Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości.” Wymienione niezbędne warunki do wprowadzenia stanu wojennego należy czytać rozłącznie. Tym samym twórcy ustawy zasadniczej umieszczając zapis „w razie zewnętrznego zagrożenia państwa” dopuszczają konstytucyjnie wprowadzenie stanu wojennego zanim wybuchnie wojna. Konstytucja RP nie wprowadza ograniczenia czasowego na jaki może być on wprowadzony stan wojenny. Ograniczenie takie wprowadzono natomiast odpowiednio dla stanu wyjątkowego (zgodnie z artykułem 230 nie dłużej niż 90 dni) oraz stanu klęski żywiołowej (zgodnie z artykułem 231 nie dłużej niż 30 dni).  

„Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego (…) Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania. Sejm niezwłocznie rozpatruje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej i ma prawo je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów” (artykuł 231). Zapis ten z punktu widzenia władzy ustawodawczej jaką jest Sejm jest bardzo niebezpieczny, ponieważ teoretycznie państwo może być obiektem militarnej agresji, Sejm może się zebrać na posiedzenie, a Prezydent RP po wprowadzaniu stanu wojennego zgodnie z prawem przez dwa dni może formalnie uniemożliwić Sejmowi realizację jego konstytucyjnych obowiązków w czasie trwającej wojny. Przyczyną takie stanu rzeczy mogą być względy polityczne. W takim wariancie Prezydent RP w obliczu agresji militarnej może po prostu dążyć do osłabienia pozycji Sejmu, lub chcieć go sobie politycznie podporządkować. 

Co istotne dla naszych dalszych rozważań zgodnie z artykułem 116 Konstytucji RP ust. 1 „Sejm decyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie wojny i o zawarciu pokoju”. W ust. 2 artykułu 116 zawarto zastrzeżenie, że „Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent Rzeczypospolitej”. W świetle powyższego zapisu jest więcej niż pewne, iż aby zapewnić zgodnie z artykułem 134 ust. 4 szybkie i sprawne mianowanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych Prezydent RP nie może czekać na decyzję Sejmu w trybie artykułu 116 ust. 1, tylko sam w trybie artykułu 116 ust. 2 postanowi o stanie wojny. Takie postępowanie wykluczałaby wyłącznie sytuacja w której w momencie agresji Sejm obradowałby w Warszawie , co należy uznać za mało prawdopodobne. 

W świetle obowiązującej ustawy zasadniczej należy wnioskować, że konstytucyjny czas wojny w państwie ma miejsce w momencie wprowadzenia stanu wojennego przez Prezydenta RP w trybie artykułu 229 oraz skutecznego uruchomienia artykułu 116 Konstytucji alternatywnie w trybie ust. 1 lub 2. Tak wskazana ścieżka otwiera możliwość mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych zgodnie z Konstytucją RP, co jest istotne także z punktu widzenia odpowiedzialności konstytucyjnej, którą reguluje artykuł 198 ust. 1 Konstytucji RP w brzmieniu: „Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent RP (…) oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.”  

Konstytucja RP nic nie mówi o sposobie i warunkach funkcjonowania przyszłego Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie pokoju oraz co nie mniej istotne organizacji Naczelnego Dowództwa Sił Zbrojnych w czasie pokoju. Artykuł 134 Konstytucji RP w ust. 3 podaje natomiast, że „Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa.” Można więc na podstawie ustawy zasadniczej dorozumiewać, iż przyszły Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych znajduje się w wyżej wymienionym gronie. Jednocześnie artykuł 134 ust. 6 brzmi, iż: „Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa.” W obecnym polskim porządku prawnym zasadnym jednak jest pytanie która ustawa, szczególnie w sytuacji wprowadzonej reformy systemu dowodzenia z dniem 1 stycznia 2014 roku? Dlatego też w obowiązujących rozwiązaniach ustawowych należy szukać prób odpowiedzi na pytanie dotyczące organizacji dowodzenia szczebla strategicznego w państwie w okresie poprzedzającym stan wojny. 

W poszukiwaniu Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w ustawach 

Brak regulacji, która mocowałaby konstytucyjnie przyszłego Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych w strukturach sił zbrojnych w czasie pokoju jest poważnym mankamentem. Zgodnie z artykułem 26 Konstytucji RP siły zbrojne „służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic”. Tym samym nikt nie zwolnił armii od obowiązku optymalnego przygotowania się do odparcia ewentualnej agresji militarnej. Jednym z najważniejszych elementów tego przygotowania powinno być przygotowywanie się w okresie pokoju Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz podległego mu organu dowodzenia do jak najlepszego wypełnienia powierzonej mu roli na czas wojny. 

W interpretacji zapisów Konstytucji RP można teoretycznie pokusić się o wątpliwą wykładnię w której artykuł 134 ust. 4 w brzmieniu „Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych.” Należałoby rozumieć jako prerogatywę Prezydenta do mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny jeszcze w czasie pokoju w obliczu prawdopodobnego wybuchu konfliktu wojennego. Interpretacja ta wydaje się jednak mocno naciągana i trudna do obrony. 

Potrzeba posiadania przez państwo osoby przygotowanej do pełnienia funkcji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych przed wybuchem konfliktu wojennego wynika z podstawowych zasad sztuki wojennej, a w rozważanym przez nas kontekście szczególnie z zasady jedności dowodzenia. Konieczność ta wynika także z konsekwencji zapisu artykułu 136 Konstytucji RP w brzmieniu: „W razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej.” Jeśli dodamy do tego treść artykułu 229, który informuje, iż Prezydent Rzeczpospolitej może wprowadzić stan wojenny na wniosek Rady Ministrów „w razie zewnętrznego zagrożenia państwa”, to w praktyce mogłoby się okazać, że mimo trwania częściowej mobilizacji i wprowadzenia stanu wojennego w państwie nadal nie byłoby Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. 

Wybór terminu mobilizacji oraz zaordynowanie użycia wojska do obrony terytorium kraju powinno odbywać się w ścisłym porozumienia między konstytucyjnymi władzami cywilnymi a Naczelnym Dowódcą Sił Zbrojnych i podległymi mu bezpośrednio organami dowodzenia. W innym przypadku może dojść do sytuacji w której za zaniechania władz cywilnych odpowiedzialność spadnie na powołanego na czas wojny Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, który otrzyma w spadku sytuację przez siebie nie wykreowaną. Doświadczenie wojny 1939 roku, kiedy to Niemcy od początku osiągnęli nad stroną polską zaskoczenie strategiczne w zakresie mobilizacji sił zbrojnych gotowych do natychmiastowego użycia na froncie wydaje się być wystarczającym empirycznym dowodem, jak decyzja o terminie mobilizacji może wpłynąć na przebieg wojny. 

Nie trzeba mieć wielkiej wyobraźni wojskowej, aby założyć, iż jednym z pierwszych celów ataków potencjalnego agresora, będą polskie lotniska. Dlatego też zanim „wojna wybuchnie formalnie” nasze lotnictwo w takiej sytuacji powinno otrzymać rozkaz poderwania się w powietrze celem podjęcia zaplanowanych wcześniej działań odwetowych. Kto powinien zaplanować i uruchomić takie działania jak nie Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych oraz jego organ dowodzenia, tym bardziej że potencjalny odwet powinien stać się skoordynowanym udziałem kilku rodzajów sił zbrojnych. Ponieważ zaskoczenie będące jedną z istotnych zasad sztuki wojennej jest zawsze atutem po stronie agresora, odpowiedzialne władze państwowe nie mogą pozwolić sobie na brak podjęcia działań mających na celu maksymalną neutralizację skutków zaskoczenia. 

Polski ustawodawca w kwestii umiejscowienia Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie pokoju lub wojny jest niekonsekwentny. Dla przykładu artykuł 76 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) mówi, iż: „W razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na wyższy stopień wojskowy mianuje: (…) w przypadku stopnia wojskowego podporucznika - w drodze postanowienia Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych”. Wskazanie kompetencji mianowania na stopień podporucznika w czasie mobilizacji Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych nie jest jak widać wyraźnie zastrzeżone do czasu wojny.  

Z kolei artykuł 5 ust. 1a ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) ma nadane brzmienie: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, sprawując zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi, w szczególności: (…) wskazuje, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, osobę przewidzianą do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych”. Zapis ten teoretycznie daje głowie państwa ustawową możliwość wyznaczenia Naczelnego Dowódcy Rodzajów Sił Zbrojnych jeszcze w czasie pokoju poprzez formułę „wskazania”. Ścieżka ta wymaga jednak po pierwsze ścisłej współpracy Prezydenta RP z Radą Ministrów, a po drugie ma charakter rozwiązania w trybie nieprzewidzianym w Konstytucji RP, która w żadnym miejscu nie używa czasownika „wskazuje”. 

W tym miejscu powstaje uzasadnione pytanie: który z pośród obecnych najwyższych dowódców w siłach zbrojnych po wdrożonej reformie systemu dowodzenia w świetle Ustawy z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) jest instytucjonalnie naturalnym kandydatem do pełnienia funkcji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie wojny? 

Zgodnie z przywołaną nowelizacją „Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością Ministerstwa i Sił Zbrojnych bezpośrednio lub przy pomocy sekretarza stanu lub sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, zwanego dalej „Dowódcą Generalnym”, oraz Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych, zwanego dalej „Dowódcą Operacyjnym”" (nowy artykuł 3 ust.1). Ponadto ustawodawca zawarł zapis, iż: „Ministrowi Obrony Narodowej podlegają bezpośrednio: 1) Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego; 2) Dowódca Generalny; 3) Dowódca Operacyjny” (nowy artykuł 5 ust. 1). Regulacja ta powiela w swej logice treść artykułu 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Skoro ustawodawca zaznaczył, iż Minister Obrony Narodowej kieruje bezpośrednio działalnością sił zbrojnych przy pomocy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych to jest oczywiste, że dowódcy ci podlegają mu bezpośrednio.  

Powstaje więc pytanie, dlaczego taki zapis dodano? Najbardziej prawdopodobne wyjaśnienie przyjęcia takiego rozwiązania jest takie, że twórcy nowelizacji mieli świadomość pozakonstytucyjnej degradacji dowódców rodzajów sił zbrojnych. Nie było przecież dla nikogo tajemnicą w momencie nowelizacji przepisów, że zgodnie z Konstytucją RP: „Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa.” (artykuł 134 ust. 3). Treść nowego artykułu 5 ust.1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1995 roku o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. 2013, poz. 189) wzmacniała więc w zamyśle autorów nowelizacji pozycje Dowódcy Generalnego i Dowódcy Operacyjnego w stosunku do konstytucyjnych dowódców rodzajów sił zbrojnych. Z tego też względu w nowym art. 6 ust. 1 zapisano, iż: „W czasie pokoju Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością rodzajów Sił Zbrojnych przy pomocy Dowódcy Generalnego oraz Dowódcy Operacyjnego”, natomiast w ust. 2 dodano, że: „Organem pomocniczym Ministra Obrony Narodowej w kierowaniu działalnością Sił Zbrojnych w czasie pokoju jest Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego” co rozstrzygnęło relacje na linii Szef Sztabu Generalnego - Dowódca Operacyjny oraz Dowódca Generalny. 

Z kolei w artykule 14 Ustawy z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) zapisano, iż: „Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych jest następcą prawnym Dowódcy Wojsk Lądowych, Dowódcy Sił Powietrznych, Dowódcy Marynarki Wojennej i Dowódcy Wojsk Specjalnych, a Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych jest następcą prawnym Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych”. Ten ustawowy zabieg prawny w którym Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych  umocowany w ustawie stał się zwierzchnikiem dowódców rodzajów sił zbrojnych umocowanych w Konstytucji RP jeśli nie jest złamaniem litery Konstytucji RP to z pewnością jest złamaniem jej ducha. 

Zgodnie z nowelizacją zawartą w Ustawie z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) artykuł 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) brzmi: „Dowódca Generalny jest właściwy w zakresie dowodzenia jednostkami wojskowymi i związkami organizacyjnymi Sił Zbrojnych z wyłączeniem jednostek wojskowych lub związków organizacyjnych Sił Zbrojnych: (…) bezpośrednio podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej albo innym organom lub podmiotom (…) oraz „(…) podporządkowanych Dowódcy Operacyjnemu”. To oznacza, iż w okresie pokoju Dowódca Generalny nie jest z pewnością przełożonym Dowódcy Operacyjnego, tylko co najwyżej dowódcą dla niego równorzędnym. Zgodnie z nowym artykułem 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) do zakresu działania Dowódcy Generalnego należy w szczególności: 

„1. realizacja programów rozwoju Sił Zbrojnych; 

2. planowanie, organizowanie i prowadzenie szkolenia podległych jednostek wojskowych i związków organizacyjnych Sił Zbrojnych; 

3. organizowanie mobilizacyjnego rozwinięcia wojsk; 

4. szkolenie rezerw osobowych na potrzeby użycia w sytuacji kryzysowej lub w razie wojny oraz utrzymywanie ich w gotowości do tego użycia; 

5. realizacja zadań dotyczących logistyki wojskowej w jednostkach wojskowych i związkach organizacyjnych Sił Zbrojnych; 

6. współpraca z innymi organami i podmiotami w sprawach związanych z obronnością państwa; 

7. zarządzanie i przeprowadzanie kontroli w podległych jednostkach wojskowych i związkach organizacyjnych na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092)”. Dowódca Generalny wykonuje swoje zadania przy pomocy Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (nowy artykuł 11a ust.3). W kontekście przywołanego nowego artykułu 11a ust. 2 pkt. 2 oraz pkt.4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) należy zwrócić uwagę na zapis artykułu 60 ust.7a tej ustawy w brzmieniu: „Powołanie do odbycia ćwiczeń wojskowych przeprowadzanych w trybie natychmiastowego stawiennictwa oraz okresowej służby wojskowej pełnionej w trybie natychmiastowego stawiennictwa zarządza Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego”. Trudno więc w osobie Dowódcy Generalnego upatrywać przyszłego Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. 

Z kolei zgodnie z nowym artykułem 11b ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012 poz.461 z późn. zm.) „Dowódca Operacyjny jest właściwy w zakresie dowodzenia operacyjnego częścią Sił Zbrojnych podporządkowaną mu na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej”. Taki zapis pozwala skonstatować, iż w okresie pokoju Dowódca Operacyjny nie jest przełożonym Dowódcy Generalnego. Artykuł 11b ust. 2 w/w ustawy informuje, że do zakresu działania Dowódcy Operacyjnego w szczególności należy: 

„1. planowanie, organizowanie i prowadzenie operacji w ramach użycia Sił Zbrojnych w czasie pokoju, w sytuacji kryzysowej lub w czasie wojny; 

2. wykonywanie zadań Ministra Obrony Narodowej w zakresie ochrony granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej w czasie pokoju, w sytuacji kryzysowej lub w czasie wojny; 

3. planowanie, organizowanie i prowadzenie szkolenia organów dowodzenia Sił Zbrojnych, zgodnie z wojennym systemem dowodzenia, a także zapewnienie ich współdziałania z dowództwami jednostek wojskowych i związków organizacyjnych Sił Zbrojnych, które mają zostać mu podporządkowane; 

4. określanie wymagań operacyjnych dla Sił Zbrojnych w zakresie planowania operacyjnego oraz programowania rozwoju Sił Zbrojnych; 

5. przygotowanie stanowiska dowodzenia Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych; 

6. zarządzanie i przeprowadzanie kontroli w podległych jednostkach wojskowych i związkach organizacyjnych na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej; 

7. przewodniczenie Radzie SAR, o której mowa w art. 121 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368 oraz z 2012 r. poz. 1068)”. 

Dowódca Operacyjny wykonuje swoje zadania przy pomocy Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych (nowy artykuł 11.b ust3). 

Wymienione wśród ustawowych zadań obowiązki w pkt.3 „planowanie, organizowanie i prowadzenie szkolenia organów dowodzenia Sił Zbrojnych, zgodnie z wojennym systemem dowodzenia (…)” oraz w pkt. 5 „przygotowanie stanowiska dowodzenia Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych” mogą co prawda sugerować, iż funkcjonujące w okresie pokoju Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych stanie się podstawą do sformowania Naczelnego Dowództwa Sił Zbrojnych, niemniej jest to tylko przypuszczenie. 

Wątpliwość w zakresie znowelizowanych rozwiązań wzbudza treść drugiej części zadania Dowódcy Operacyjnego jaka zawarta jest w pkt. 3 w brzmieniu „(…) zapewnienie ich współdziałania (organów dowodzenia Sił Zbrojnych przyp. mój) z dowództwami jednostek wojskowych i związków organizacyjnych Sił Zbrojnych, które mają zostać mu podporządkowane.” Powstaje w tym miejscu kolizja. Skąd Dowódca Operacyjny ma wiedzieć, że jednostka ma mu być podporządkowana skoro „jest właściwy w zakresie dowodzenia operacyjnego częścią Sił Zbrojnych podporządkowaną mu na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej”(artykuł 11b ust. 1). Jeśli więc chodzi o inne jednostki nie wymienione w decyzji Ministra Obrony Narodowej to z pewnością chodzi tu o jednostki wojskowe podległe Dowódcy Generalnemu Rodzajów Sił Zbrojnych. 

Obraz reformy systemu dowodzenia w siłach zbrojnych dopełnia zgodnie z Ustawą z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) nowe usytuowanie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Zgodnie z nowym artykułem 8 ust.1 „Do zakresu działania Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego należy: 

1) planowanie strategicznego użycia Sił Zbrojnych; 

2) programowanie wieloletniego rozwoju Sił Zbrojnych; 

3) nadzór nad ogólną i operacyjną działalnością Sił Zbrojnych, w tym w szczególności nad planowaniem operacyjnym, gotowością mobilizacyjną i bojową, szkoleniem oraz rozwojem organizacyjno-technicznym Sił Zbrojnych; 

4) reprezentowanie Sił Zbrojnych w najwyższych kolegialnych organach polityczno-wojskowych organizacji międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem; 

5) doradzanie Ministrowi Obrony Narodowej w sprawach dotyczących ogólnej i operacyjnej działalności Sił Zbrojnych; 

6) planowanie przygotowania Ministerstwa do funkcjonowania na stanowiskach kierowania w czasie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny; 

7) przygotowanie i utrzymanie stanowisk kierowania w rejonach rozwinięcia zapasowych stanowisk kierowania obroną państwa dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów i centralnych organów administracji rządowej wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów”. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wykonuje swoje zadania przy pomocy Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (nowy artykuł 8 ust.2).  

Wśród wymienionych zadań Szefa Sztabu Generalnego żadne nie odnosi się literalnie wprost do działań na użytek przyszłego Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Ponieważ zgodnie z nowym artykułem 5 ust. 1 Ustawy z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, podobnie jak Dowódca Operacyjny i Dowódca Generalny podlegają bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, pracy Szefa Sztabu Generalnego i wypracowywanych w nim rozwiązań faktycznie nie weryfikuje w Polsce żaden wysoki rangą wojskowy, który mógłby w czasie wojny pełnić funkcję Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. W przyjętym rozwiązaniu ocena planu strategicznego użycia sił zbrojnych w czasie ewentualnego konfliktu wojennego w tym szczególnie odparcia potencjalnej agresji spoczywa na cywilnym ministrze obrony narodowej, który obecnie do tej roli jest kompletnie nieprzygotowany. Teoretycznie można by temu zaradzić, gdyby ministrem obrony narodowej został były wojskowy jako „cywil”. Takie rozwiązanie stałoby jednak w sprzeczności z duchem konstytucyjnego wymogu cywilnej kontroli nad armią. Zasada nie powoływania byłych wojskowych na funkcję szefa MON przestrzegana jest w Polsce od czasu przyjęcia w 1997 roku nowej Konstytucji RP. 

Aby skomplikować rzeczywistość otrzymaną po wdrożonej reformie systemu dowodzenia należy zaznaczyć, iż zgodnie z Ustawą z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony (Dz.U. 2012 nr 81 poz. 461 z późn. zm.) terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej są szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych oraz wojskowi komendanci uzupełnień (artykuł 14 ust.1 pkt 2 oraz pkt 3). Oznacza to, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego podlegający bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, do którego zgodnie z nowym artykułem 8 ust. 1 pkt.  3 Ustawy z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 852) należy „nadzór nad ogólną i operacyjną działalnością Sił Zbrojnych, w tym w szczególności nad planowaniem operacyjnym, gotowością mobilizacyjną i bojową, szkoleniem oraz rozwojem organizacyjno-technicznym Sił Zbrojnych” nie ma bezpośredniego nadzoru nad pracami Szefów Wojewódzkich Sztabów Wojskowych. Jednocześnie w wyniku wdrożonej reformy ani Dowódca Operacyjny, ani Dowódca Generalny nie odpowiadają za przygotowanie planów operacyjnych dotyczących obrony terytorium Rzeczpospolitej. 

Szczegółowe zadania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych zostały określone w rozdziale trzecim Ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 roku o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. 2014 poz. 1815 tekst jednolity). Zgodnie z artykułem 16 ust. 1: „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych podlega Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej” i „(…) dowodzi Siłami Zbrojnymi oraz innymi podporządkowanymi jednostkami organizacyjnymi” (artykuł 16 ust.2). Ustawa wyraźnie zaznacza, że: „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych przejmuje dowodzenie siłami, o których mowa w art. 16 ust. 2, z chwilą  jego mianowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, o ile Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie określi innego terminu przejęcia dowodzenia” (artykuł 17). Zgodnie z artykułem 16 ust. 3 jest on zobligowany do realizacji następujących zadań: 

„1) dowodzi siłami, o których mowa w ust. 2, w celu odparcia zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 

2) zapewnia współdziałanie podległych mu Sił Zbrojnych z siłami sojuszniczymi w planowaniu i prowadzeniu działań wojennych; 

3) określa, w ramach swojej właściwości, potrzeby Sił Zbrojnych w zakresie wsparcia ich przez pozamilitarną część systemu obronnego państwa; 

4) wyznacza organy wojskowe do realizacji zadań administracji rządowej i samorządowej w strefie bezpośrednich działań wojennych oraz określa, z wyjątkiem postanowień Rady Ministrów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5, ich zadania i kompetencje”.  

Przywołana ustawa w żadnym miejscu nie reguluje problemu przygotowania przyszłego Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych do pełnienia funkcji w okresie poprzedzającym wojnę. Co nie mniej ważne ustawa nic nie wspomina o przyszłym organie dowodzenia Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.  Oznacza to, że w obecnych uwarunkowaniach prawnych przyszły Naczelny Dowódca i jego sztab mogą spotkać się po raz pierwszy dopiero w ogniu walk. Przepisy nie regulują sposobu i trybu zgrywania się strategicznego organu dowodzenia, nie wspominając już o potrzebie odbywania regularnych gier sztabowych i ćwiczeń poligonowych, którymi kierowałby przyszły Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.  

Analiza zaimplementowanych zmian wskazuje, że istnieją uzasadnione przesłanki do stwierdzenia, iż reforma systemu dowodzenia wprowadzona przez rząd 1 stycznia 2014 roku  w jednej z najważniejszych spraw jaką jest organizacja dowodzenia siłami zbrojnymi na najwyższym szczeblu w czasie wojny oraz w okresie wybuch wojny poprzedzającym wprowadziła rozwiązania, które w praktyce mogą spowodować paraliż dowodzenia polskim siłami zbrojnymi w wymiarze strategicznym szczególnie w początkowej fazie konfliktu. Wygląda na to, że autorzy przyjętych rozwiązań w swoich propozycjach postanowili zignorować jedną z podstawowych zasad sztuki wojennej jaką jest jedność dowodzenia. 

Reforma usankcjonowała instytucjonalny paraliż decyzyjny na najwyższym szczeblu strategicznym polskich sił zbrojnych jakim jest Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Przyjęte rozwiązania wymagają pilnej nowelizacji, która jednoznacznie określi kto w czasie pokoju będzie osobą przewidzianą do pełnienia funkcji  Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych oraz kto w czasie pokoju na szczeblu strategicznym będzie kompleksowo nadzorował przygotowania sił zbrojnych do ewentualnej wojny w tym w szczególności będzie zgrywał i ćwiczył opracowane plany w czasie pokoju. W przypadku zaniechania nowelizacji w obliczu wybuchu konfliktu zbrojnego jakże aktualnym może stać się fragment słynnego wiersza Adama Mickiewicza „Reduta Ordona” którego początek brzmi: „Nam strzelać nie kazano…”. 

dr Artur Jagnieża

---

Autor jest absolwentem Wydziału Strategiczno-Obronnego AON oraz wykładowcą w Wyższej Szkole Nauk Społecznych „Pedagogium”;