Europa wyda miliardy na pociski dla Ukrainy. Ale nie z USA [KOMENTARZ]

Wojna na Ukrainie - raport specjalny Defence24.pl

Ministrowie obrony i spraw zagranicznych osiągnęli niedawno porozumienie w sprawie wspólnych zakupów i dostaw amunicji artyleryjskiej kalibru 155 mm (oraz pocisków kierowanych, jeśli zawnioskuje o nie Ukraina). Wspólne zakupy będą koordynowane – między innymi – przez Europejską Agencję Obrony (EDA).

Decyzja UE to na pewno krok w dobrym kierunku, biorąc pod uwagę potrzebę pilnego wsparcia Ukrainy amunicją (i innym sprzętem wojskowym). Jak na razie w przedsięwzięciu bierze udział 17 państw członkowskich Unii (Austria, Belgia, Chorwacja, Cypr, Czechy, Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Luksemburg, Malta, Holandia, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Szwecja) i Norwegia, ale kolejne mogą do niego dołączyć po zakończeniu realizacji narodowych procedur. Wśród tych krajów może być też Polska, bo zainteresowanie udziałem w inicjatywie wyrażał minister Mariusz Błaszczak.

Defence24.pl uzyskał z biura rzecznika prasowego Komisji Europejskiej szczegółowe informacje w tym zakresie. Podjęta inicjatywa jest utworzona z trzech „ścieżek". Pierwszą jest zwiększenie funduszu European Peace Facility (EPF) o kwotę miliarda euro, z przeznaczeniem na rekompensaty dla państw członkowskich, które przekażą Ukrainie amunicję „jakiegokolwiek typu" z własnych zapasów.

Druga to przeznaczenie kolejnego miliarda euro na wspólne zakupy amunicji artyleryjskiej 155 mm (i pocisków kierowanych, jeśli Kijów o nie zawnioskuje). Zakupy mają być realizowane albo w trybie koordynowanym przez Europejską Agencję Obrony (EDA), albo w schemacie, w którym jedno z uczestniczących państw przyjmuje rolę państwa ramowego.

Zakupy mogą być realizowane w przemyśle obronnym państw europejskich i Norwegii. Jak na razie 17 wspomnianych wyżej krajów UE i Norwegia zdecydowało się na wspólny zakup amunicji 155 mm, koordynowany przez EDA. Trzecia ścieżka to wsparcie przez Unię środków mających na celu zwiększenie zdolności produkcji przez europejski przemysł obronny.

Na razie nie zdecydowano się, w jakich zakładach będą produkowane pociski. Jak zaznacza biuro rzecznika KE, jest zbyt wcześnie, by mówić o procesie „wyboru". Według wyników wstępnych analiz zrealizowanych przez UE zakłady produkujące amunicję 155 mm są w 11 krajach członkowskich, jeśli uwzględnimy posowiecki kaliber 152 mm – w dwunastu, a łańcuch dostaw obejmuje też inne państwa Unii. Dodano, że europejski przemysł ma „potencjał" w zdolnościach produkcyjnych, by spełnić zarówno potrzeby krajów członkowskich UE, jak i Ukrainy. To, w jaki sposób zapotrzebowanie na dodatkową amunicję ma zostać rozdzielone i spełnione będzie teraz przedmiotem rozmów z udziałem komisarza Thierry'ego Bretona, który wizytował już zakłady zbrojeniowe m.in. w Bułgarii i Francji.

Skąd wziąć pieniądze?

Służby prasowe Komisji Europejskiej przekazały też informacje o źródłach finansowania inicjatywy. Po pierwsze, dodatkowe pieniądze pochodzą z European Peace Fund, a więc instrumentu finansowego poza budżetem UE, zasilanego przez państwa członkowskie. Instrument ten powstał w 2021 roku, a więc – można powiedzieć – rychło w czas. Początkowo opiewał na kilkaset milionów euro, ale jeszcze przed decyzją z marca 2023 roku został podniesiony do łącznie 3,6 mld euro. Jego celem jest finansowanie i refinansowanie zakupów sprzętu wojskowego, a także operacji prowadzonych w ramach UE.

To wyjaśnienie jest o tyle istotne, że – jak zaznaczono – nie można kupować uzbrojenia z głównego budżetu UE. Unijne pieniądze mogą nadal być przeznaczone na prace badawcze czy rozwojowe, być może także na budowę mocy produkcyjnych, ale nie „stricte" na zakupy uzbrojenia. To istotne ograniczenie, biorąc pod uwagę duże środki jakimi dysponuje Bruksela.

Drugim ograniczeniem są zasady finansowania Europejskiej Agencji Obrony, które wykluczają zakupy w państwach spoza UE, chyba że te – jak Norwegia – mają specjalne, międzynarodowe umowy pozwalające na udział w takich programach. Biuro Prasowe KE podkreśla, że długofalowo powinno się dążyć do wzmocnienia europejskiej bazy przemysłowej i wspólnych zakupów, a realizowane projekty nie stoją na przeszkodzie zakupom od państw trzecich (także na rzecz Ukrainy), przy czym te zakupy nie będą mogły być finansowane z EPF. Dodaje też, że jeśli chodzi o wzmocnienie zdolności przemysłowych, to sprawa wykorzystania środków budżetowych UE jest analizowana, a jednym ze środków w tym kierunku może być „European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (EDIRPA)", przyjęty przez Komisję w 2022 roku, o wartości 500 mln euro.

Ponadto, zdaniem KE „sektor finansowy powinien uznać, że jego wkład jest bardzo ważny", włącznie z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym. To oznacza, że KE będzie zachęcała zarówno EBI jak i banki komercyjne do finansowania rozbudowy zdolności przemysłu obronnego. To bardzo ważne, również dla polskich podmiotów.

Co dalej?

Inicjatywa w sprawie wspólnych zakupów amunicji to krok w kierunku przejęcia przez UE większej odpowiedzialności za dostawy dla Ukrainy. Krok potrzebny, ale... niewystarczający. Według KE do chwili obecnej państwa członkowskie i UE dostarczyły Kijowowi pomoc wojskową o wartości 13 mld euro, z czego 3,6 mld sfinansowano w ramach EPF (to nie obejmuje ostatniej transzy, więc łącznie będzie to 15 mld i 5,6 mld euro). Z kolei – jeśli wierzyć Congressional Research Service – zawarte już kontrakty i zrealizowane dostawy z USA to ponad 33 mld dolarów (czyli więcej niż 30 mld euro), a łącznie przyznane przez Kongres środki to ponad 46 mld dolarów.

Z USA, szczególnie ze strony Republikanów słychać sygnały o możliwym ograniczeniu pomocy dla Ukrainy. W obecnym momencie Europa powinna (musi) przejąć większą odpowiedzialność. Biorąc pod uwagę, że pomoc dla Kijowa będzie w nadchodzących miesiącach i latach polegała coraz mniej na przekazywaniu istniejącego sprzętu, a coraz bardziej na zakupach, potrzebne są pieniądze i regulacje prawne. I oba te elementy są w zasięgu UE.

Już dzisiaj trzeba myśleć nad możliwościami kierowania na wsparcie obronne Ukrainy szerszego strumienia środków zarządzanych przez wspólnotę i finansowania nimi szerszego zakresu potrzeb obronnych. Zakładając, że UE powinna się co najmniej zrównać swoim wsparciem z USA, „odciążając" Waszyngton i zapewniając Kijowowi kontynuację dostaw, powinno ono zostać powiększone o rząd wielkości (5-10 krotnie). Swoją drogą, gdyby odwrócić proporcje finansowania pomocy wojskowej dla Ukrainy, to byłby to też argument do przekonania Amerykanów, by pozostali zaangażowani – nawet jeśli w dłuższej perspektywie w nieco mniejszym zakresie niż dziś.

Wszystko to może wymagać stosowania szczególnych środków. Najlepiej byłoby, gdyby z budżetu UE można było finansować zakupy broni, ale na dziś to niemożliwe i wymagałoby zapewne zgody wszystkich organów i państw UE, a o to będzie bardzo trudno. Może jednak poszukać innych źródeł: chociażby przekierowania pożyczek Funduszu Odbudowy (niewykorzystanych przez państwa członkowskie) do refinansowania EPF, za zgodą poszczególnych państw?

Kolejną kwestią jest finansowanie uzbrojenia powstającego (powstałego) poza UE. O ile na przykład w wypadku amunicji artyleryjskiej 155 mm sprawa jest o tyle prosta, że produkujemy ją w Europie, to na przykład pociski do wyrzutni HIMARS na Starym Kontynencie nie powstają. Ponadto, Ukraina otrzymuje dużo skomplikowanego uzbrojenia produkowanego poza UE, którego eksploatację trzeba będzie wspierać, zapewnić części zamienne itd. I kraje europejskie powinny partycypować w tym finansowaniu.

Nie da się wykluczyć, że uda się „po drodze" znaleźć jakieś rozwiązanie, chociażby poprzez dopuszczenie współpracy spółek z UE i spoza niej, zakładając że Amerykanie pozwolą na sprzedaż sprzętu za ich pośrednictwem a nie w trybie FMS. Przykładem jednego ze schematów takiego rozwiązania jest sprzedaż pocisków GLSDB, opracowanych wspólnie przez Boeinga i Saaba (w tym schemacie wykonawcą ubiegającym się o finansowanie byłby Saab). Jeszcze inną opcją jest lokowanie „amerykańskich" zdolności serwisowych i produkcyjnych w Europie.

Możliwości więc są, ale czasu jest mało, a instytucje UE powinny wykazywać elastyczność. Na zadane przez Defence24.pl pytanie o możliwe przejęcie przez UE finansowania wsparcia amerykańskich systemów takich jak Bradley i HIMARS gdyby wycofały się z tego USA Biuro Prasowe rzecznika KE odpowiedziało, że Komisja pozostaje zobowiązana do wsparcia Ukrainy tak długo jak będzie to potrzebne i tak długo, jak będzie wymagała tego sytuacja.