„Kreml zna nasze luki prawne lepiej niż my”. Czas na pilne zmiany [WYWIAD]

Mariusz Marszałkowski, Zastępca redaktora naczelnego Defence24.pl: Zacznijmy od kwestii fundamentalnej – Strategii Bezpieczeństwa Narodowego (SBN). W środowisku eksperckim od dawna słychać narzekania, że tego dokumentu wciąż nie ma, mimo że jest kluczowy dla całego planowania obronnego. Na jakim etapie są obecnie prace i kiedy nowa, zaktualizowana strategia może wejść w życie?

Gen. broni rez. Dariusz Łukowski, dyrektor Departamentu Strategii i Planowania Obronnego MON (DSiPO): Na poziomie roboczym prace nad projektem SBN zostały już praktycznie zakończone. Jest to dokument o tyle skomplikowany, że wymaga wypracowania kompromisu pomiędzy stroną rządową, a przedstawicielami Prezydenta RP. Wszyscy uczestnicy tego procesu mają pełną świadomość, jak ważny jest to dokument i wszystkim zależy na jego ukazaniu się.

Patrząc z perspektywy czasu na poprzednią strategię oraz na to, co wydarzyło się wokół nas – fakt, że trwa piąty rok pełnoskalowej wojny w Ukrainie oraz jak gwałtowna jest dynamika zmian w architekturze bezpieczeństwa europejskiego i globalnego – widać wyraźnie, że musimy działać szybko. Pozostajemy jednym z nielicznych państw w regionie i w całym Sojuszu Północnoatlantyckim, które nie przelało jeszcze na papier strategiczny swojej aktualnej wizji i oceny sytuacji międzynarodowej.

Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jest przede wszystkim dokumentem o charakterze komunikacyjnym – skierowanym bardziej na zewnątrz niż do wewnątrz, choć oczywiście wyznacza również wewnętrzne priorytety państwa. Na zewnątrz komunikujemy naszym sojusznikom, kto jest dla nas kluczowym partnerem, jak postrzegamy rolę NATO, Unii Europejskiej oraz formatów regionalnych. Równocześnie wysyłamy jasny sygnał do zidentyfikowanych przeciwników: wiemy, jakie generujecie zagrożenia, i wszechstronnie przygotowujemy się do odpowiedzi. Ponieważ dokument ten jest jawny, siłą rzeczy ma wymiar polityczno-strategiczny, a nie szczegółowo wykonawczy.

Wspomniał Pan o wymiarze wykonawczym. Jak założenia SBN mają przekładać się na realne planowanie państwa?

Dziś brakuje nam formalnych narzędzi, które wprost wymuszałyby implementację zapisów SBN do poszczególnych dziedzin życia państwowego. Bezpośrednie powiązanie formalne – wynikające z ustawy o obronie Ojczyzny – istnieje jedynie z Polityczno-Strategiczną Dyrektywą Obronną (PSD-O).

PSD-O to dokument niejawny, o wysokiej klauzuli, który dokonuje pogłębionej analizy ryzyk i scenariuszy zagrożeń – od hybrydowych po pełnoskalowe. To dyrektywa narzuca konkretne zadania: w sferze militarnej przekłada się na Plan Użycia Sił Zbrojnych, a w sferze pozamilitarnej – na Plan Reagowania Obronnego RP. Definiuje również kierunki rozwoju i modernizacji technicznej armii. Co istotne, PSDO dotyczy przygotowania całego państwa, nie tylko sił zbrojnych.

Niestety, SBN nie ma dziś ustawowego powiązania chociażby ze Strategią Odpowiedzialnego Rozwoju czy strategiami średniookresowymi. Brakuje wyraźnego mechanizmu przyczynowo-skutkowego. Dlatego w Departamencie Strategii i Planowania Obronnego postulujemy przygotowanie w przyszłości odrębnej ustawy o strategicznym planowaniu obronnym, która scali i uporządkuje całą hierarchię dokumentów poziomu strategicznego.

Aktualnie zleciliśmy Akademii Sztuki Wojennej program badawczy pod nazwą „Kierownictwo”. Eksperci z ASzWoj, innych ośrodków akademickich oraz praktycy bezpieczeństwa diagnozują luki prawne. Chcemy uzyskać w pełni zobiektywizowany, wolny od doraźnej polityki fundament. Prace analityczne potrwają do końca roku lub pierwszego kwartału przyszłego roku, a do końca przyszłego roku chcielibyśmy dysponować zrębem projektu ustawy. Chodzi o to, by odejść od powolnego, kaskadowego modelu planowania na rzecz procedur elastycznych, wykorzystujących między innymi narzędzia wsparcia oparte o sztuczną inteligencję.

Wróćmy do samej SBN. W 2023 roku projekt był już na zaawansowanym etapie. Gdyby wtedy wszedł w życie, dzisiaj i tak wymagałby nowelizacji chociażby z racji akcesji Szwecji i Finlandii do NATO. Co stało się z tamtym dokumentem?

Zgadza się. Nawet gdyby projekt przygotowywany w 2023 roku wszedł w życie, dziś najpewniej wymagałby rewizji, bo środowisko bezpieczeństwa ulega nieustannym zmianom. Dokument był cały czas „żywy” i trudno było go zamknąć właśnie dlatego, że dochodziły nowe fakty międzynarodowe.

Jeśli chodzi o wersję przygotowaną pod koniec kadencji prezydenta Andrzeja Dudy, nieszczęście polegało na tym, że trafiła ona do Kancelarii Prezydenta na tydzień lub dwa przed końcem urzędowania głowy państwa. Z punktu widzenia politycznego pojawiła się niezręczność: czy ustępujący prezydent powinien w ostatnich dniach podpisywać dokument wiążący państwo na lata, nie dając nowej administracji prezydenckiej możliwości odniesienia się do niego.  Zapadła decyzja, aby pozostawić tę kwestię nowej administracji. Gdyby dokument trafił na biurko prezydenta dwa miesiące wcześniej, z pewnością zostałby podpisany.

Dziś projekt znajduje się w fazie dojrzałej. Opracowany na szczeblu roboczym między BBN a MON, musi przejść przez rządowy zespół, stanąć na Radzie Ministrów, uzyskać podpis premiera i ostateczne zatwierdzenie przez Prezydenta RP. Znajdujemy się w momencie, w którym potrzebna jest zdecydowana decyzja polityczna. Jeśli nie przyjmiemy strategii teraz, wejdziemy w kalendarz wyborczy, a wtedy prace mogą utknąć na kolejne dwa lub trzy lata, co w obecnej sytuacji geopolitycznej byłoby dla Polski bardzo niekorzystne.

Jakie są główne akcenty i nowości w procedowanym obecnie projekcie SBN?

Bazowaliśmy w dużej mierze na rekomendacjach wypracowanych jeszcze podczas mojej służby na stanowisku szefa BBN. Z analizy strategii z 2020 roku wynikało, że blisko 70% jej zapisów zachowało aktualność, choć wymagały one nowego ujęcia i przeformatowania akcentów w oparciu o doświadczenia wojny w Ukrainie.

Najlepszym przykładem jest bezpieczeństwo energetyczne. W 2020 roku nikt nie zakładał, że stanie się ono aż tak newralgicznym celem ataków asymetrycznych i rakietowych, co obserwujemy w Ukrainie czy na Bliskim Wschodzie. Infrastruktura krytyczna to miękkie podbrzusze państwa, od którego przeciwnik zaczyna niszczenie całego systemu.

Inaczej rozkładamy też akcenty w relacjach sojuszniczych. Niezmiennie kluczowa pozostaje rola NATO, Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej, ale bardzo mocno stawiamy na współpracę regionalną – w tym z państwami bałtyckimi, Rumunią, a w szczególności ze Skandynawią. Kraje nordyckie mają identyczną jak my percepcję zagrożeń ze strony Rosji, stając się naszym naturalnym, odpowiedzialnym partnerem.

Nowa SBN kładzie ogromny nacisk na budowę odporności powszechnej – od poziomu pojedynczego obywatela, przez edukację, ochronę zdrowia, politykę historyczną kształtującą tożsamość, aż po struktury państwowe. Kiedy publikowaliśmy rekomendacje do strategii, obawiano się burzy medialnej, tymczasem odbiór ekspertów był w znakomitej większości pozytywny. Nie ma tu ryzyka merytorycznego; potrzebna jest po prostu wspólna wola polityczna.

Wraz ze strategią pojawia się kwestia dokumentów wykonawczych. Wspomniał Pan o PSDO. Jak wyglądają prace nad tą niejawną dyrektywą?

W resorcie obrony pracujemy w trybie ekstraordynaryjnym. Nie czekamy na formalne zatwierdzenie SBN, by dopiero wtedy zacząć pisać PSDO. Prace nad dyrektywą toczą się równolegle, na bieżąco adaptując założenia strategii. Chodzi o to, aby okres pomiędzy wejściem w życie SBN a wydaniem PSDO był jak najkrótszy, ponieważ to dyrektywa uruchamia właściwe planowanie obronne.

Najistotniejsza zmiana polega na konieczności zaadresowania działań podprogowych, powszechnie zwanych hybrydowymi. Wolę termin „działania podprogowe”, ponieważ Rosja precyzyjnie kalkuluje operacje kognitywne na bazie doskonałej znajomości naszego prawa. Śmiem twierdzić, że polskie przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych są na Kremlu przeanalizowane lepiej niż w wielu naszych rodzimych instytucjach. Przeciwnik wie dokładnie, jak daleko może się posunąć z dezinformacją, cyberatakami, dywersją na szlakach kolejowych czy przestępczością gospodarczą, aby nie sprowokować przekroczenia progu otwartej wojny. Wykorzystuje przy tym polaryzację polityczną.

Musimy odpowiedzieć na to asymetrycznie: stworzyć ramy prawne, które pozwolą państwu reagować pełnią instrumentów – militarnych, pozamilitarnych, gospodarczych – w stanie stałej gotowości obronnej, czyli w czasie pokoju. Nasze ustawodawstwo powstało ponad 20 lat temu i bazowało na założeniu klasycznego ataku konwencjonalnego poprzedzonego wypowiedzeniem wojny. Dzisiaj przeciwnik nie wypowiada wojny i nie przekracza granicy regularnymi dywizjami. Jeśli nie dostosujemy procedur, możemy przegrać konfrontację nie przez brak sprzętu, ale przez własne bariery prawne.

Stąd zapowiedzi tzw. ustawy przedwojennej?

Nazwa „ustawa przedwojenna” to pewien skrót myślowy, parasol pojęciowy. W rzeczywistości mówimy o pakiecie regulacji.

Pierwszym elementem jest procedowana ustawa o gotowości obronnej państwa, wypracowana w naszym departamencie. Ona nie dotyczy bezpośrednio użycia sił zbrojnych, lecz przygotowania struktur państwa. Upraszcza model planowania obronnego zwłaszcza na poziomach samorządowych poniżej wojewody, wprowadza obowiązkowe szkolenia obronne dla ministrów i wojewodów, reguluje kwestie finansowania zadań obronnych w układzie pozamilitarnym oraz precyzuje zasady tworzenia Stanowisk Kierowania Obroną Państwa, z czym borykamy się od lat. Ustawa ta w żaden sposób nie narusza kompetencji Prezydenta RP ani Prezesa Rady Ministrów i w tym obszarze nie powinna wywoływać kontrowersji.

Drugim elementem jest ustawa o reagowaniu obronnym. Jej celem jest zlikwidowanie barier uniemożliwiających elastyczne działanie w czasie pokoju. Proszę spojrzeć na granicę wschodnią: wojsko wykonuje tam zadania, ale działa w oparciu o uprawnienia ustawy o Straży Granicznej, co rodzi potężne komplikacje dowodzenia. Dotyczy to także zasad użycia broni przez żołnierzy realizujących zadania quasi-policyjne, uprawnień do przeciwdziałania bezzałogowcom operacji wojskowych, w tym z udziałem sił sojuszniczych w polskiej przestrzeni powietrznej, czy postępowań sprawdzających w zakresie ochrony informacji niejawnych. Obecne procedury poświadczeń bezpieczeństwa trwają minimum pół roku. Czy w razie kryzysu lub zagrożenia wojennego możemy sobie pozwolić na to, by powołany rezerwista czekał miesiącami na dopuszczenie do stanowiska? System musi zostać uelastyczniony.

W grę wchodzi tu zapewne także interoperacyjność z procedurami Sojuszu.

Zdecydowanie. Polska mocno zabiegała o to, aby Naczelny Dowódca Sił Sojuszniczych w Europie (SACEUR) otrzymał uprawnienia do szybkiego uruchamiania planów sojuszniczych bez konieczności każdorazowego oczekiwania na przewlekły proces polityczny Rady Północnoatlantyckiej. SACEUR te uprawnienia otrzymał.

Pojawia się jednak pytanie: czy polskie ustawodawstwo jest gotowe na to, by w czasie pokoju oddać część dowodzenia operacją obronną na naszym terytorium dowódcy sojuszniczemu? Przykładowo – w razie konieczności uruchomienia sojuszniczej operacji w polskiej przestrzeni powietrznej w czasie pokoju, a takie kompetencje posiada już Naczelny dowódca, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej musiałaby uziemić lotnictwo cywilne. To oznacza wstrzymanie ruchu pasażerskiego, cargo i ogromne straty gospodarcze. Analizujemy obecnie krok po kroku, jakie bariery formalne blokują dziś płynne zaabsorbowanie sił sojuszniczych.

Rozważamy wprowadzenie nowej kategorii planów reagowania – co wpisuje się w postulowaną przez szefa Sztabu Generalnego WP „teorię zwycięstwa”. Mogłyby one podlegać preautoryzacji Prezydenta RP, a ich uruchomienie następowałoby decyzją Ministra Obrony Narodowej, z prawem weta prezydenta w razie uznania reakcji za nieadekwatną. Chodzi o to, aby procedura decyzyjna nie blokowała natychmiastowej odpowiedzi na zagrożenie.

Przejdźmy do tematu, który od lat elektryzuje środowisko wojskowe – reformy Systemu Kierowania i Dowodzenia Siłami Zbrojnymi (SKiD). Czy jej kształt zależy od nowej SBN?

Bezpośrednio SBN nie determinuje reformy dowodzenia. Obecny SKiD powstał w zupełnie innych realiach geopolitycznych – w dobie dywidendy pokojowej, gdy NATO skupiało się na operacjach ekspedycyjnych poza granicami Sojuszu, jak Afganistan czy Irak. Pod te potrzeby wprowadzono podział na organ przygotowujący wojska (Force Provider – Dowództwo Generalne RSZ) oraz organ dowodzący na misjach (Force User – Dowództwo Operacyjne RSZ. Ustawa zakładała użycie Sił Zbrojnych w czasie pokoju wyłącznie w ramach Polskich Kontyngentów Wojskowych.

Dziś sytuacja uległa diametralnemu odwróceniu. Jako państwo flankowe musimy skupić sto procent wysiłku na obronie własnego terytorium. Model ekspedycyjny w klasycznej operacji obronnej państwa jest niefunkcjonalny. W czasie „W” Dowództwo Operacyjne prowadzi operację, a Dowództwo Generalne staje się potężnym tworem bez jasnych kompetencji wojennych.

Jesteśmy ewenementem na skalę europejską: nie mamy dowódców rodzajów sił zbrojnych. Mamy inspektorów w DGRSZ i szefów centrów operacji w DORSZ. W Marynarce Wojennej żaden z admirałów nie dowodzi całością sił morskich; inspektor nie ma nawet przełożenia dyscyplinarnego na dowódców okrętów, bo jednostki podlegają bezpośrednio Dowódcy Generalnemu. To destrukcyjne dla mentalności i dowodzenia. Odtworzenie dowództw rodzajów sił zbrojnych jest bezwzględną koniecznością.

Jak zatem powinien wyglądać modelowy łańcuch dowodzenia?

Zasada jest prosta: ten, kto szkoli i przygotowuje wojsko w czasie pokoju, musi nim dowodzić w czasie wojny. Nie ma czasu na przeformowywanie struktur w momencie wybuchu konfliktu; rozwiązania czasu „P” i czasu „W” muszą być maksymalnie zbliżone.

Koncepcja, nad którą pracowaliśmy wspólnie ze Sztabem Generalnym WP, zakłada przede wszystkim wprowadzenie jednolitej linii dowodzenia podporządkowanej szefowi Sztabu Generalnego WP jako pierwszemu żołnierzowi i kandydatowi na Naczelnego Dowódcę. Kolejnym filarem jest odtworzenie dowództw rodzajów sił zbrojnych: Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych i Marynarki Wojennej. Jednocześnie Dowództwo Operacyjne powinno być przekształcone w połączone dowództwo rodzajów sił zbrojnych, które zyska pełną zdolność do prowadzenia połączonej operacji obronnej. Wreszcie chodzi o dokończenie reformy z 2018 roku, zwanej potocznie małym SKiD poprzez podporządkowanie szefowi Sztabu Generalnego wszystkich formacji, w tym Wojsk Obrony Terytorialnej oraz Dowództwa Komponentu Wojsk Obrony Cyberprzestrzeni.

Spotykam się czasami z absurdalnym zarzutem, że skupienie dowodzenia w rękach szefa SG WP ograniczy cywilną kontrolę nad armią. Jest dokładnie odwrotnie. Minister Obrony Narodowej sprawuje pełną kontrolę poprzez departamenty kadr, budżetu, kontroli, legislacji, polityki zbrojeniowej oraz polityki bezpieczeństwa międzynarodowego. Zgodnie z ustawą minister realizuje swoje zadania wobec sił zbrojnych poprzez Szefa Sztabu Generalnego, a jego decyzje mają moc rozkazu dla całych sił zbrojnych.

Projekt ustawy reformującej SKiD jest prawie gotowy. Czekamy na decyzję kierownictwa resortu co do dalszych działań. Wojsko wie, że ten system wymaga naprawy. Zwracam uwagę, że walcząca Ukraina w warunkach wojennych przeprowadziła już trzy reformy dowodzenia. Jeśli nie podejmiemy decyzji teraz, temat może stać się zakładnikiem kampanii wyborczej.

Przejdźmy do problemu rezerw osobowych. Demografia jest bezwzględna, a rezerwiści z poboru powoli osiągają granicę wieku ewidencyjnego. Jak resort zamierza zbilansować te potrzeby?

Mamy do czynienia ze zderzeniem kilku niekorzystnych zjawisk. Z jednej strony mamy kryzys demograficzny. Z drugiej – rosnący obszar zadań, instytucji i podmiotów, które zgodnie z przepisami podlegają wyłączeniu z nakładania na nie zadań mobilizacyjnych. W tym kontekście należy wymienić takie mechanizmy jak wyłączenia z urzędu i na wniosek, militaryzację i nadawanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej w oparciu o ustawę o ochronie ludności. Jeśli dodamy do tego dynamiczny rozwój liczebności armii i napływ zaawansowanego sprzętu, to zapotrzebowanie na specjalistyczne rezerwy rośnie skokowo. Dziś ochotnicze formy służby jeszcze zaspokajają bieżące potrzeby, ale w dłuższej perspektywie to nie wystarczy.

Podejmujemy w tym obszarze szereg działań, które mają zredukować ten apetyt kadrowy. Po pierwsze, kupujemy technikę bojową o wysokiej odporności, która chroni życie żołnierzy, bezpośrednio minimalizując straty sanitarne i bezpowrotne na polu walki. Po drugie, wchodzimy w automatyzację, redukując liczebność załóg wozów bojowych i artylerii i innych platform bojowych. Po trzecie, dygitalizujemy procesy dowodzenia i wprowadzamy zaawansowane algorytmy sztucznej inteligencji do realizacji zadań analitycznych i wsparcia procesów dowodzenia, dzięki czemu sztaby i pododdziały dowodzenia mogą być w niedalekiej przyszłości znacznie bardziej zwarte i kompaktowe. I wreszcie kluczowy element – dronizacja. Wprowadzamy pododdziały bezzałogowe do każdej formacji, zarówno w domenie lądowej, powietrznej, jak i morskiej, co pozwala zastąpić człowieka na pierwszej linii maszyną i ogranicza konieczność rozbudowy tradycyjnych rezerw piechoty.

Czy to wystarczy? Uważam, że prędzej czy później dyskusja o przywróceniu zasadniczej służby wojskowej powróci. Nie będzie to powrót do masowego poboru z przeszłości – takich potrzeb nie ma. W Europie obserwujemy modele selektywne: od rozwiązań skandynawskich, przez litewskie, po chorwackie czy niemieckie. Na razie odwieszanie poboru nie jest planowane, ale musimy analizować rozwiązania alternatywne, w tym powszechne, krótkie przeszkolenia czy modele losowe, jeśli wskaźniki demograficzne nie ulegną poprawie.

Ostatnia kwestia: ochrona ludności i obrona cywilna. Wojna w Ukrainie unaoczniła, że bez odporności zaplecza front nie ma racji bytu. Jak ocenia Pan obecny stan przygotowań?

Powstanie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej było absolutnie konieczne. Po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny powstała niebezpieczna luka prawna, którą trzeba było jak najszybciej zamknąć. Nowe regulacje mają zapewnione solidne finansowanie – mówimy o miliardach złotych rocznie.

Kluczowe jest teraz efektywne wydatkowanie tych środków. Nie jesteśmy w stanie skopiować w skali jeden do jednego modeli fińskich czy szwedzkich. W Skandynawii ludność jest rozproszona, a osiemdziesiąt procent schronów to obiekty indywidualne budowane w oparciu o standaryzowane moduły. Polska jest krajem mocno zurbanizowanym, co wymaga budowy kosztownych, zbiorowych schronów wielozadaniowych w aglomeracjach miejskich.

MSWiA prowadzi inwentaryzację miejsc schronienia w specjalnej aplikacji, samorządy wdrażają procedury, a my kładziemy ogromny nacisk na szkolenia obronne administracji. Od trzech lat prowadzimy zintegrowany system szkoleń dla administracji publicznej, badany anonimowymi ankietami. Włodarze miast, wójtowie i ministrowie muszą rozumieć swoją rolę w systemie obronnym państwa, bo dysfunkcja jednego ogniwa paraliżuje całość. Zmienia się także system alarmowania – odchodzimy od syren na urzędach czynnych do szesnastej na rzecz całodobowych dyżurów w strukturach Państwowej Straży Pożarnej idąc dalej w kierunku pełnej automatyzacji systemu alarmowania na obszarze całego kraju.

Fundamenty pod nowoczesną obronę cywilną zostały postawione: są ramy prawne, finanse i podział kompetencji. Budowa pełnej odporności państwa to proces rozpisany na lata, ale najważniejsze, że wyszliśmy z fazy bezwładu.

Dziękuję za rozmowę