Budżet obronny jako element cywilnej kontroli nad wojskiem

Jednym z kanonów demokratycznej cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi jest norma, według której to rząd i parlament ograniczają i kontrolują wydatki wojskowe. Zasady te zostały szerzej opisane przez A.Fałkowski, V.R.Ratchev, Guidebook on the Essential Principles of Democratic Control of the Armed Forces, OSCE, 2024.

Ta zasada, podniesiona przez Kodeks postępowania OBWE w sprawie polityczno-wojskowych aspektów bezpieczeństwa, ma dwa wektory.

Po pierwsze, jest zorientowana na krajowe realia społeczno-ekonomiczne. Pytanie „broń czy masło” (ang. guns or butter) jest poważnym problemem ekonomicznym, teoretycznym i politycznym. Wybór „broń czy masło” ilustruje prawdziwy dylemat, który władze krajowe muszą rozwiązać, stosując odpowiedzialne argumenty wojskowe. Wybór „broń czy masło” sugeruje, że rząd może uzyskać coś tylko poprzez rezygnację z czegoś innego w zamian. Produkcja ekonomiczna lub produktywność musi wzrosnąć, aby uniknąć trudnego wyboru między dwoma równie niezbędnymi dobrami, takimi jak broń lub masło, a więc obronność lub/ i gospodarka. Większa produkcja może tenże bolesny w swej naturze wybór wydatnie zniwelować.

Po drugie, zasada ta musi być stosowana, aby zapobiec „dylematowi bezpieczeństwa” między sąsiadującymi krajami. Dylemat bezpieczeństwa jest jednym z najpoważniejszych źródeł międzynarodowych konfliktów zbrojnych i wojen. Jest to sytuacja, w której działania podejmowane przez państwo w celu zwiększenia swojego bezpieczeństwa powodują reakcje ze strony innych państw, co z kolei prowadzi do zmniejszenia, a nie zwiększenia bezpieczeństwa państwa. Zwiększone wydatki wojskowe i zakup sprzętu mogą powodować dylematy bezpieczeństwa.

Przejrzystość wydatków wojskowych, zakupów i rozwoju Sił Zbrojnych jest najskuteczniejszym instrumentem zapobiegania podejrzliwości sąsiedztwa. Zatwierdzenie finansowania, zakupów i reform Sił Zbrojnych przez parlament zapewnia minimalną niezbędną przejrzystość dla krajowej demokratycznej kontroli Sił Zbrojnych i budowania regionalnego zaufania i stabilności.

W Polsce cywilna i demokratyczna kontrola nad Siłami Zbrojnymi obejmuje m.in. dyskusje i analizy podczas planowania i realizacji budżetu Ministerstwa Obrony. Należą do nich debaty w Sejmie i Senacie oraz ich Komisjach Obrony Narodowej oraz innych merytorycznych komisjach, a także kontrole przeprowadzane przez Najwyższą Izbę Kontroli. W ciągu kilku miesięcy od zakończenia roku budżetowego Rada Ministrów składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej oraz informacje o zadłużeniu państwa. Sejm rozpatruje sprawozdanie i udziela lub odmawia absolutorium Radzie Ministrów w ciągu 90 dni od jego złożenia po rozpatrzeniu opinii Najwyższej Izby Kontroli.

Budżet obronny powinien być tak transparentny jak to tylko możliwe. Również inne wydatki obronne, np. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (ponad 62 mld zł – a więc jedna trzecia wszystkich wydatków obronnych, czyli 186.6 mld zł) powinny być przejrzyste i zrozumiałe dla podatnika, tym bardziej że przeznaczane są w głównej mierze na zakupy uzbrojenia, sprzętu i jego modernizację.

Nie do końca jestem przekonany, że tak jest, bo brak jest otwartej debaty, kontroli publicznej nad tymi wydatkami a zasłanianie się tajemnicą bankową przez BGK jest kompletnie nie do zaakceptowania. Demokracje otwarcie debatują nad jawnym budżetem i o tym, co instytucje państwa robią z pieniędzmi wysupłanymi z kieszeni ich obywateli w formie podatków.

Istotna jest też konstrukcja samego budżetu. Mało szczegółowy, a więc zbyt ogólny i zagregowany budżet jest nietransparentny. Również zbyt szczegółowy budżet również jest nietransparentny i trudny do zrozumienia przez przeciętnego odbiorcę. Trudno znaleźć równowagę między szczegółowością a jej brakiem, jednakże odpowiednia przejrzystość budżetu wydatnie wspiera m.in. walkę z korupcją.

Niektóre kraje mają przepisy, które ustanawiają i ograniczają wydatki wojskowe jako procent PKB lub całkowitych wydatków rządowych. Takie ramy prawne pomagają zapobiegać, aby wojsko nie stało się zbyt potężne lub autonomiczne.

Polska w bieżącym roku została liderem w NATO a w przyszłym roku wydatki obronne, z budżetu państwa i FWSZ, mają sięgnąć 4.7% i też będzie to zapewne pierwsze miejsce na podium.

W tym kontekście zadawane jest kolejne klasyczne pytanie w ekonomice obrony, a mianowicie jaka kwota jest wystarczająca? (ang. how much is enough?) Nadal podtrzymuję swoją opinię, że parametryczne ustalanie wydatków w budżecie państwa to nieporozumienie. Gdyby takie zasady zastosować do innych wydatków publicznych np. do edukacji, służby zdrowia, to pewnie niepotrzebny byłby parlament, a więc cywilna demokratyczna kontrola, ile i na co wydajemy byłaby fikcją.

U nas minimalny limit procentowy na obronność, ustanowiony w ustawie o obronie ojczyzny znacznie przekraczamy (art.40 - co najmniej 3% Produktu Krajowego Brutto - w roku 2023 i latach kolejnych). Żywię nadzieję, że Polskę na to stać. Wiadomo, że czasy są trudne I wydatki obronne są konieczne. Zawsze jednak pozostaje pytanie ile pieniądzy na obronność wystarczy, a ile potrzeba na pozostałe aktywności państwa? Z uporem maniaka powtarzam, że mocny kraj, który posiada silną gospodarkę oraz rozwinięty przemysł, również obronny, może sam w sobie stanowić o sile odstraszania.

Każdy budżet państwa, w tym obronny to decyzja polityczna. Nikt nie wie, czy ma to być 4.7%, czy 10%.

Warto tu sięgnąć po przykład Ukrainy, w której do 2013 r. włącznie, kwestia utrzymania zrównoważonego poziomu zdolności obronnych kraju nie była priorytetem ani rządu, ani społeczeństwa. Zazwyczaj procent budżetu obronnego kraju w stosunku do całkowitego PKB w tym okresie nigdy nie przekraczał 1%. Ponadto w latach 1992–2013 władze Ukrainy zajmowały się aktywną sprzedażą zapasów wojskowych, które pozostały na terytorium Ukrainy od czasów Związku Radzieckiego, przy czym działania takie odbywały się w warunkach zupełnej obojętności społeczeństwa obywatelskiego. Oznacza to, że dyskusja na temat „broni i masła” przed atakiem Rosji na Ukrainę zawsze przechylała się w stronę „masła” i w pełni odpowiadała typowi kształtowania budżetu obronnego polegającemu na finansowaniu obronności opartej na zasadzie minimalnej wystarczalności.

Dopiero od 2014 r. kiedy Ukraina weszła w walkę z agresją zbrojną Rosji, finansowanie wydatków obronnych zaczęło być realizowane w celu utworzenia silnego wojska i w granicach kwot zatwierdzonych w budżecie państwa.

A co się dzieje w Ukrainie teraz? Tak naprawdę nikt nie wie, ile wydatków przeznacza się na obronność. Wielkie wsparcie finansowe, jak również pomoc rzeczowa, w postaci donacji uzbrojenia, sprzętu, amunicji i wsparcia logistycznego są trudne do oszacowania.

Według SIPRI (Trends in World Military Expenditure, 2022) już po pierwszym roku wojny, ukraińskie wydatki obronne wystrzeliły do 44 miliardów dolarów. To więcej niż sześciokrotny wzrost (640%) od 2021 roku, co jest największym, udokumentowanym wzrostem wydatków obronnych w nowoczesnej historii. Ukraina w liczbach bezwzględnych jest obecnie na 12, a Polska na 14 miejscu (Global Firepower - 2024). Okazuje się, że to właśnie pieniądz jest zasadniczym elementem prowadzenia wojny -Pecunia Nervus Belli. Prowadzenie konfliktu zbrojnego jest uzależnione od ilości „wpompowanych” w niego pieniędzy.

Reasumując, poprzez regulowanie wydatków wojskowych, demokratycznie wybrani przywódcy cywilni mogą utrzymywać nadzór i władzę decyzyjną nad siłami zbrojnymi, zapobiegając zbytniemu umocnieniu wojska lub jego niezależności.

Poprzez ograniczenie wydatków wojskowych, rządy mogą przydzielać zasoby do kluczowych sektorów cywilnych, takich jak opieka zdrowotna, edukacja i infrastruktura Zapewniając, że wojsko pozostaje pod kontrolą władz cywilnych, zamiast pozwalać wojsku decydować o własnym budżecie i priorytetach.

Nadmierne wydatki wojskowe mogą doprowadzić do niewspółmiernej militaryzacji społeczeństwa, w którym wojsko posiada znaczną władzę i wpływy, potencjalnie podważając zasady kontroli cywilnej i demokratycznych rządów.

Zasoby wojskowe muszą być przydzielane zgodnie z demokratycznymi priorytetami i wartościami. Pomaga to zrównoważyć wymagania bezpieczeństwa narodowego z dobrobytem ludności.

Wiąże się to z takim ustalaniem limitów budżetowych i mechanizmów nadzoru, który zapewnia, że wydatki wojskowe są zgodne z demokratycznymi priorytetami i wartościami.

Demokratyczne rządy ustanawiają tak procesy budżetowe, aby wydatki wojskowe były zatwierdzane przez wybrane demokratycznie organy.