Czy Stany Zjednoczone wycofają się z umowy z Iranem? [WYWIAD]

Robert Czulda: Kwestia porozumienia jądrowego pomiędzy Iranem a grupą P5+1 (Stany Zjednoczone, Chiny, Rosja, Francja, Wielka Brytania + Niemcy) stanowi jeden z najważniejszych tematów współczesnej polityki międzynarodowej  – szczególnie teraz, gdy prezydent Donald Trump grozi jednostronnym wycofaniem się z tej umowy. Czy kwestia ta nadal stanowi przedmiot ożywionej dyskusji w Waszyngtonie?

Dr Ali Vaez: To bez wątpienia ciągle w Waszyngtonie kluczowy temat. Jednym z istotniejszych zarzutów, jakie Donald Trump wystosował swego czasu przeciwko administracji Baracka Obamy było to, iż ten w zbyt dużym stopniu w odniesieniu do Iranu skoncentrował się na kwestii programu jądrowego, pomijając inne wątki. Zdaniem Trumpa i jego zwolenników sprawiło to, iż inne ważne zagadnienia związane z tym państwem znalazły się w cieniu. Dotyczy to chociażby kwestii działań Iranu w regionie, które administracja Trumpa – podobnie zresztą jak Obamy, nie ma tutaj większej różnicy – uważa za co najmniej problematyczne. To między innymi polityka Iranu w regionie, czy też program rakiet balistycznych tegoż państwa. Innymi słowy – tak jak w czasach Obamy, także i teraz to kwestia nuklearna zdominowała amerykański dyskurs na temat Iranu, chociaż Trump jednocześnie zapewniał, że zmieni amerykańską politykę wobec Iranu i przyjmie podejście kompleksowe.

Czy faktycznie tak uczyniono?

W praktyce nie, bowiem destabilizując porozumienie nuklearne JCPoA (Joint Comprehensive Plan of Action czyli Porozumienie nuklearne z Iranem) sprawił jedynie, że kwestia irańskiego programu jądrowego niezmiennie pozostaje centrum waszyngtońskich dyskusji na temat tego państwa. Gdy mowa jest o innych aspektach, w tym o regionalnej polityce Iranu, narracja nie wychodzi poza ramy ogólności, podczas gdy wątek nuklearny jest omawiany bardzo szczegółowo. Jeśli celem administracji Trumpa było faktycznie zmienić punkt ciężkości amerykańskiej debaty o Iranie to bez wątpienia wówczas należy uznać, że odniósł całkowitą porażkę. Co więcej, przedstawiana przez obecną administrację logika również jest wątpliwa – umowa jądrowa sprawiła, że najbardziej palący problem wokół Iranu został zażegnany. Daje to możliwość wykorzystania porozumienia jako punktu początkowego, platformy do próby rozwiązania innych osi napięcia. W praktyce jednak zarówno prezydent jak i jego administracja stworzyli narrację, która zmusza ich do podjęcia jakichś działań, mogących prowadzić do ostatecznego zniszczenia porozumienia z Iranem. Odpowiadając na pierwotne pytanie – dyskusja w Waszyngtonie bez wątpienia jest, ale to nic dobrego.

A to dlaczego?

Bo nie powinno się rozmawiać o wycofaniu się z umowy, która działa. Tak wynika chociażby z raportu Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej, a także wszystkich pozostałych sygnatariuszy. Nie ma logiki w chęci wycofania się z umowy tylko dlatego, że istnieje obawa, że za 20-25 lat pewne przyjęte obostrzenia na irański program jądrowy zaczną wygasać. Umowa na chwilę obecną działa – ponowne otwarcie całej sprawy, a więc także pogłębianie napięć pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Europą, nie przyczyni się do osiągnięcia konsensusu – a na pewno nie lepszego od tego, który obecnie mamy. Lepiej skoncentrować się na innych aspektach irańskiej polityki.

Sądzę, że europejskie podejście w tej sprawie jest bardziej sensowne. Europejczycy stoją na stanowisku, że należy zachować JCPoA i próbować wykorzystać je do osiągnięcia przełomu w innych wymiarach, być może podpisać porozumienie dodatkowe. Administracja Trumpa uważa, że JCPoA jest błędem, a z Iranem nie należy w ogóle rozmawiać.

Czego możemy oczekiwać w najbliższym czasie od amerykańskiego prezydenta?

Jeśli przyjrzeć się polityce obecnej administracji w ostatnich miesiącach to widać bardzo wyraźnie, że Biały Dom zbliża się do krawędzi, punktu bez powrotu. Na początku po prostu krytykowano porozumienie nuklearne z Iranem bez podejmowania jakichkolwiek realnych kroków. Później usztywniono stanowisko, grożąc wycofaniem poparcia poprzez sprzeciw wobec tak zwanej certyfikacji JCPoA. To gest polityczny, bowiem decertyfikacja nie ma realnych konsekwencji. Później jednak administracja wystosowała ultimatum - albo żądania Białego Domu zostaną spełnione w ciągu maksymalnie 120 dni, albo też nastąpi formalne wycofanie się z JCPoA. Jednocześnie prezydent Trump skierował do państw europejskich i Kongresu prośbę o odniesienie się do krytyki administracji wobec porozumienia. Tego rodzaju stawianie sprawy jest problematyczne, bowiem JCPoA to umowa wielostronna – sygnatariuszami są także Chiny i Rosja, o Iranie nie wspominając. JCPoA istnieje tylko dlatego, że ma taki charakter.

Do czego może to prowadzić?

Jeśli Biały Dom nie zmieni stanowiska to państwom europejskim z wielkim trudem przyjdzie spełnić oczekiwania Trumpa co do umowy. Próba spotkania się po środku, pogodzenia różnych racji, nie przyniesienie raczej pozytywnego skutku. Przykładowo, jednym z głównym zarzutów prezydenta Trumpa jest to, iż ograniczenia zawarte w JCPoA z czasem wygasną. Trump oczekuje, że państwa europejskie i Kongres przyjmie prawo zezwalające nałożyć na Iran automatyczne sankcje karne, jeśli Iran zacznie rozbudowywać swój program jądrowy – nawet w ramach dozwolonych przez JCPoA. Oznacza to, że nawet przestrzegając umowy Iran byłby ukarany. Administracja Trumpa chce więc jednostronnie zabić JCPoA nie dając Iranowi nic w zamian za jego ustępstwa w programie nuklearnym. Co więcej, taka polityka nie bierze pod uwagę ani Rosji, ani Chin. Nie sądzę, aby Europejczycy łatwo przystali na taki scenariusz. Poważne zmniejszyłoby to ich wiarygodność w przyszłych negocjacjach – nie tylko z Iranem ale z jakimkolwiek innym państwem na świecie. Europejczycy próbują znaleźć jakiś konsensus, przynajmniej częściowo zadowolić Biały Dom.

Czy sądzisz, że państwa europejskie mogą znaleźć rozwiązanie, które z jednej strony zadowoli Trumpa, a z drugiej utrzyma JCPoA w mocy?

Obawiam się, że nie ma takiej możliwości. Załóżmy hipotetycznie, że państwa europejskie zgodziłyby się na wprowadzenie możliwości nałożenia nowych, jednostronnych sankcji, choć nieautomatycznych. Czy administracja Trumpa mogłaby uznać to za zwycięstwo? Oznaczałoby to przecież, że Iran mógłby kontynuować swoje prace nad programem jądrowym, podczas gdy Stany Zjednoczone nie miałyby żadnych gwarancji, że w kluczowym momencie Europejczycy poparliby nowe sankcje. Można też założyć, że Europa wyraża gotowość nałożenia na Iran sankcji, gdyby państwo to rozwinęło rakiety balistyczne zasięgu międzykontynentalnego. Byłoby to spotkanie się z oczekiwaniem Trumpa w połowie drogi, bowiem ten chce, aby zakazać Iranowi prac nad rakietami jakiegokolwiek zasięgu. Czy Biały Dom mógłby taki pomysł przyjąć? Czy mógłby tym samym zgodzić się, że Iran ma prawo rozwijać rakiety balistyczne, skoro teraz oczekuje całkowitej rezygnacji z takich prac? Szczerze wątpię. Innymi słowy – windując swoje oczekiwania tak wysoko administracja Trumpa sprawiła, że sygnatariusze porozumienia, chcący utrzymać JCPoA w mocy, nie będą w stanie im sprostać – poprzeczka została postawiona zbyt wysoko. Dlatego też nie można wykluczyć, że Stany Zjednoczone ostatecznie wycofają z umowy.

Czy stanowisko administracji prezydenckiej ma zrozumienie w Partii Republikańskiej?

Republikanie bez wątpienia podzielają obawy zgłaszane przez Biały Dom. Trudno jednak powiedzieć, aby większość uznawała będącą efektem tych obaw politykę za słuszną. Większość Kongresu chce rozmów z Europejczykami. Demokracji jasno powiedzieli, że nie przyjmą żadnego rozwiązania, którego nie przyjmuje Europa. Rozumieją oni bowiem, że chcąc wywierać na Iran skuteczną presję należy to robić możliwie szeroką koalicją, a nie jednostronnie. Sądzę, że przywódcy Partii Republikańskiej też to rozumieją. Przykładowo senator Bob Corker, który przewodniczy kongresowemu panelowi w tej sprawie, pieczołowicie dba o to, aby brać pod uwagę stanowisko Europejczyków. Dlatego też póki co nie zdecydował się procedować projektu, który naruszałby podstawy JCPoA. Problem polega jednak na tym, że musi jednocześnie zadowolić bardziej stanowcze skrzydło republikanów, takich jak senator Tom Cotton, który wspiera projekt prawny mający na celu „naprawić” JCPoA. Pole manewru pozwalające zadowolić z jednej strony polityków jak senator Cotton i demokratów z drugiej, jest bardzo wąskie. Wątpię, aby Kongres był w stanie wypracować stanowisko satysfakcjonujące zarówno dla prezydenta Trumpa jak i Europejczyków. To z jednej strony dobra i zła wiadomość.

Dlaczego?

Z jednej strony to dobrze, bowiem Kongres nie chce naruszyć JCPoA i nie ma intencji zniszczyć porozumienia. Z drugiej jednak to źle, bowiem ewentualny kompromis może nie spotkać się z zadowoleniem prezydenta, który już zapowiedział, że jeśli Kongres nie spełni jego oczekiwań to jego administracja doprowadzi do wycofania się Stanów Zjednoczonych z JCPoA.

Jak do porozumienia podchodzą obecnie Irańczycy?

Z badań opinii publicznej wynika, że JCPoA jest ciągle w Iranie dość popularne. Irańczycy zdają się rozumieć, że chociaż sytuacja ich kraju – szczególnie gospodarcza – nie uległa oczekiwanej przez nich poprawie to jednocześnie wiedzą, że alternatywne scenariusze są bez wątpienia gorsze od JCPoA. Tym bardziej, że za problemy obarczają nie tylko międzynarodowe sankcje, ale także korupcję i niefrasobliwą politykę makroekonomiczną własnego rządu. Sądzę, że irańskie przywództwo polityczne ma świadomość, że pozostanie przy umowie jest korzystniejsza niż wycofanie się z niej. Znamienne jest, że podczas ubiegłorocznych wyborów prezydenckich w Iranie żaden z czołowych kandydatów nie obiecywał wycofania się z umowy jądrowej w razie zwycięstwa w elekcji. Ich krytyka odnosiła się głównie do tego, że administracja prezydenta Hasana Rouhaniego jest niezdolna wykorzystać korzyści płynące z JCPoA.

Co się stanie, jeśli prezydent Trump wycofa Stany Zjednoczone z JCPoA?

Wówczas można wyobrazić sobie dwa scenariusze. Pierwszym jest powtórzenie działań, które podjęto po wycofaniu się Stanów Zjednoczonych z paryskiego porozumienia klimatycznego oraz z transatlantyckiego partnerstwa w dziedzinie handlu i inwestycji. Pozostali sygnatariusze postanowili po prostu działać bez Stanów Zjednoczonych. Taki scenariusz wymagałby jedności i zdecydowania ze strony państw europejskich, a także zapewnienia wsparcia własnym firmom, które chciałyby z Iranem prowadzić interesy gospodarcze.  Zapewne w takiej sytuacji umowa nadal miałaby poparcie Chin i Rosji, ale rola kluczowa należałaby do Europy. Irańczycy mogliby wówczas liczyć, że z czasem zmieni się skład Kongresu, który chciałby, aby Stany Zjednoczone powróciły do JCPoA.

Obawiam się jednak, że Stany Zjednoczone mają całą gamę środków, by móc próbować sabotować JCPoA. Przykładem są chociażby sankcje lub groźba ich nałożenia na konkretne europejskie firmy, jak chociażby na koncern Airbus, który ma interesy również w Stanach Zjednoczonych – w Ameryce kupuje też niektóre części do swych samolotów. Airbus dostarcza już Irańczykom samoloty pasażerskie, co jest efektem złagodzenia ograniczeń handlowych po wejściu w życie JCPoA. Bez wątpienia jednostronne wycofanie się Stanów Zjednoczonych z JCPoA osłabiłoby relacje transatlantyckie. Niemniej jednak już sam fakt wprowadzenia przez Stany Zjednoczone sankcji jednostronnych mógłby wywołać taką presję na mniejszych państwach, że w imię dobrych relacji z Waszyngtonem one również by to uczyniły, a to zmniejszyłoby atrakcyjność i sensowność ciągle wówczas ważnego porozumienia nuklearnego. Gdyby JCPoA upadło, wówczas sądzę, że będziemy świadkami zwiększonego napięcia w regionie, w tym powrotu widma wojny z Iranem.

Dr Ali Vaez - dyrektor programu na temat Iranu w międzynarodowym ośrodku analitycznym International Crisis Group. W przeszłości pracował jako kierownik projektu na temat Iranu w waszyngtońskiej organizacji Federation of American Scientists. Ukończył studia doktorskie na Uniwersytecie Genewskim, magisterskie w Johns Hopkins School of Advanced International Studies, a także podoktorskie na Uniwersytecie Harvarda. Biegle posługuje się angielskim, francuskim i perskim.