Cięcia w Departamencie Obrony: Prowizorium budżetowe, i co dalej?

Gorączkowe negocjacje prowadzone przez Demokratów, Republikanów i administrację prezydenta Obamy zakończone ostatecznie uchwaleniem prowizorium budżetowego zawieszającego funkcjonowanie progów ostrożnościowych do 7 lutego 2014 roku. Obowiązujące obecnie w Stanach Zjednoczonych regulacje prawne nakładają szereg ograniczeń w zakresie zaciągania nowych pożyczek w celu finansowania potrzeb państwa. Istnieje maksymalny pułap długu publicznego, którego przekroczenie musi być zatwierdzone przez Kongres. Ponadto, jeżeli do końca uprzedniego roku budżetowego nie zostanie uchwalony budżet na nowy rok budżetowy bądź wiążące prowizorium budżetowe (Continuing Resolution, CR), następuje drastyczne ograniczenie wydatków administracji państwowej, włącznie z przymusowym urlopowaniem znacznej części cywilnych pracowników administracji państwowej (goverment shutdown). Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w okresie od 1 do 16 października br., zanim uchwalono obecnie obowiązujące prowizorium budżetowe.

Co więcej, w 2011 roku uchwalono Budget Control Act, zgodnie z którym niezależnie od planowych cięć wydatków budżetowych zakumulowane deficyty budżetowe muszą być obniżone o dodatkowe 1,2 bln USD do FY2021 przez obniżenie wydatków bądź podwyżkę podatków. Brak decyzji politycznej co do sposobu obniżenia zakumulowanego deficytu spowodował wejście  życie w marcu br. automatycznych cięć budżetowych (tzw. sequestration), które wymuszają obniżenie wydatków na łączną kwotę 1,2 bln do FY2021, z uwzględnieniem kosztów obsługi zadłużenia. Dla sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych niezmiernie istotny jest fakt, że aż 50 % cięć wydatków dotykać ma właśnie Departamentu Obrony. Spowodowało to konieczność obniżenia wydatków Departamentu Obrony w ciągu FY2013 o ok. 37,2 mld USD w stosunku do budżetu uchwalonego na FY2013, co z kolei wymusiło drastyczne cięcia wydatków poszczególnych rodzajów wojsk, prowadzące m.in. do znacznego obniżenia stopnia gotowości bojowej dużej części jednostek, nie biorących udziału w działaniach ekspedycyjnych.

Według materiałów udostępnionych przy okazji analizy efektów cięć przez Todda Harrisona z think-thanku CSBA (Center for Strategic and Budgetary Assesments) podstawowy budżet Departamentu Obrony, bez uwzględnienia funduszy na realizację operacji zagranicznych (Overseas Contingency Operations, OCO) wyniesie zgodnie z prowizorium budżetowym ok. 498 mld USD, podobnie jak w FY2013, ale od stycznia 2014 r. w będzie on musiał zostać obniżony o dalsze ok. 20 mld USD, w celu spełnienia wymogów Budget Control Act w odniesieniu do budżetu na rok fiskalny 2014. Jednocześnie zachodzi konieczność zwiększenia wydatków na bieżące funkcjonowanie jednostek, w celu częściowego odtworzenia gotowości bojowej i zapobiegnięcia dalszej dekapitalizacji sprzętu i wyposażenia. Odbędzie się to kosztem wydatków osobowych, ze względu na szybszą niż oczekiwano redukcję stanów liczebnych, oraz kosztem spowolnienia zakupów nowego sprzętu i uzbrojenia.

W okresie tuż po rozpoczęciu funkcjonowania automatycznych cięć przewidywano, że będą one mieć wyłącznie krótkotrwały charakter i finansowanie Departamentu Obrony zostanie przywrócone na poziomie nieco tylko niższym, niż pierwotnie planowano. Jednakże, Kongres nie wyraża zgody na anulowanie Budget Control Act zważywszy na trudną sytuację finansów publicznych i zagrożenie związane z możliwą utratą wiarygodności kredytowej Stanów Zjednoczonych. Jednocześnie administracja prezydenta Obamy nie wyraża zgody na szukanie innych źródeł obniżenia zadłużenia, związanych ze strukturalnymi reformami wydatków sztywnych czy głębszymi cięciami innych wydatków elastycznych. Z drugiej strony, sprzeciw Republikanów powoduje także brak możliwości podjęcia decyzji o ewentualnym podniesieniu niektórych podatków, co mogłoby, wraz z umiarkowaną obniżką innych wydatków doprowadzić do spełnienia wymogów Budget Control Act i tym samym anulowania programu drastycznego ograniczenia wydatków. W obecnej sytuacji politycznej staje się zatem prawdopodobne, że automatyczne cięcia budżetowe będą obowiązywać przez dłuższy czas.

W reakcji na rosnące prawdopodobieństwo utrzymania się automatycznych cięć, latem 2013 roku  przeprowadzono ocenę wariantów restrukturyzacji sił zbrojnych USA w celu dostosowania ich do funkcjonowania w warunkach ograniczonego finansowania. Podczas oceny SCMR (Strategic Choices Management Review) założono 2 warianty, jeden przewidujący utrzymanie maksymalnej liczebności sił zbrojnych, drugi zaś dążenie do utrzymywania armii mniejszej zdolnej do działań na współczesnym polu walki, nawet w starciu z zaawansowanym przeciwnikiem. Wyniki SCMR zostały podsumowane w materiałach przygotowanych przez CSBA, wraz z propozycjami kilku niezależnych think – thanków, w tym samego CSBA.

 Wynika z nich, że niezależnie od wybranego wariantu, liczebność US Army oraz USMC będzie musiała zostać znacznie ograniczona,  do nie więcej niż 420 000 (przy obecnej liczebności 490 000) w wypadku US Army i nie więcej niż 170 000 – 177 000 (przy obecnej liczebności 182 000) w wypadku USMC. Jednocześnie utrzymanie realizacji programów modernizacyjnych w kluczowych obszarach, zapewniających przewagę technologiczną nad przeciwnikiem, w tym przygotowanym do działań z zakresu A2/AD (Anti-Access/Area-Denial), mających uniemożliwić efektywne stosowanie broni precyzyjnego rażenia, lotniskowcowych grup bojowych czy bsl, wymaga jeszcze większych cięć w liczebności US Army i USMC oraz ograniczenia liczby okrętów US Navy bądź ograniczenia docelowej liczby samolotów bojowych USAF. Wariant II SCMR, zakładający działania na rzecz utrzymania i zwiększania przewagi technologicznej zakłada obniżenie liczebności US Army do 380 000 i USMC do 150 000 oraz zmniejszenie liczby lotniskowców i uniwersalnych okrętów desantowych US Navy (LHA/LHD) do 8 okrętów z każdej z wymienionych grup.

Niezależnie od sposobu redukcji, konieczne jest ograniczenie kosztów stałych funkcjonowania sił zbrojnych, co będzie się wiązać z redukcją liczby i liczebności dowództw i sztabów. Oczywiście musi być to proces rozciągnięty w czasie. Analitycy zgadzają się przy tym, że dążenie do utrzymania maksymalnej liczebności sił zbrojnych USA kosztem projektów badawczo – rozwojowych byłoby najgorszym możliwym wyborem, gdyż doprowadziłoby do uzyskania relatywnie dużej armii zawodowej, nie posiadającej jednak przewagi technologicznej nad potencjalnym przeciwnikiem (Federacja Rosyjska, ChRL) i przez to zdolnej do ochrony amerykańskich interesów narodowych wyłącznie w mocno ograniczonym zakresie.

Oczywiście, drastyczne zmniejszenie liczebności sił lądowych oraz piechoty morskiej również doprowadzi do ograniczenia zdolności bojowej amerykańskich sił zbrojnych. Jednakże, w obecnej sytuacji geopolitycznej prowadzenie długotrwałych, masowych działań lądowych, w tym o charakterze antyterrorystycznym czy przeciwpartyzanckim wydaje się być mało prawdopodobne, choćby z uwagi na koszty, a także, jak pokazuje doświadczenie, wątpliwą skuteczność (Irak, Afganistan). Z drugiej strony elementy uzbrojenia, jakie znajdują się w arsenałach sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych starzeją się nieuchronnie, co pokazuje najlepiej średni wiek samolotów USAF, który  wg danych CSBA już w roku 2010 wynosił 24,4 lat. Co więcej, znaczna część zakupów nowego sprzętu i uzbrojenia w ostatnich latach prowadziła do pozyskania wyposażenia o ograniczonej przydatności w walce z dobrze uzbrojonym przeciwnikiem, jak pojazdy patrolowe czy niektóre bsl. Jednocześnie państwa rozwijające się podejmują coraz szerzej zakrojone prace badawczo – rozwojowe, które w z pewnością zakończą się wprowadzeniem do uzbrojenia na szeroką skalę typów uzbrojenia znacznie przewyższających te, które stanowią obecnie podstawę wyposażenia USAF czy US Army.

Podsumowując, cięcia budżetowe wprowadzone na mocy Budget Control Act stawiają Departament Obrony w niekorzystnym położeniu. O ile sam fakt funkcjonowania progu ostrożnościowego należy uznać za właściwy, także z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego, patrząc choćby na spustoszenie, jakie poczyniły cięcia budżetowe związane z ostatnim kryzysem finansów publicznych  w armiach wielu państw europejskich, o tyle na traktowanie wydatków obronnych bez koniecznego priorytetu oraz obronę partykularnych interesów kosztem bezpieczeństwa narodowego, przez wzajemne uniemożliwianie działań, które pozwoliłyby na spełnienie wymogów przepisów ostrożnościowych nie powinno być zgody. Jednakże, brak konsensusu politycznego co do skutecznych metod obniżenia zadłużenia Stanów Zjednoczonych nie może być wymówką dla zaniechania podejmowania przez Departament Obrony koniecznych reform, które przygotują siły zbrojne USA do sprawnego funkcjonowania w przyszłości.

Warto także zastanowić się, co cięcia wprowadzane przez Budget Control Act oznaczają z europejskiego i polskiego punktu widzenia. Biorąc pod uwagę, że doprowadzą one najprawdopodobniej do znacznego ograniczenia liczebności sił lądowych i piechoty morskiej, należy postawić sobie pytanie, czy to europejskie państwa NATO nie powinny zwiększyć wysiłków, aby zyskać większą samodzielność, w szczególności w zakresie prowadzenia działań lądowych, w tym obrony terytorium Sojuszu. Wydaje się, że świetle cięć budżetowych Stany Zjednoczone będą dążyć do utrzymania zdolności wsparcia sojuszników przez działania silnego lotnictwa, marynarki wojennej, działania w przestrzeni kosmicznej i cyberprzestrzeni, czy uderzenia wykonywane z pomocą broni precyzyjnej dalekiego zasięgu, ale to na sojusznikach będzie spoczywał ciężar prowadzenia długotrwałych działań bojowych w celu ochrony ich własnych interesów narodowych. Co więcej, to europejskie państwa NATO w większości nie spełniają zalecenia przeznaczania na obronę co najmniej 2 % PKB rocznie, a Stany Zjednoczone są obciążone kosztami prowadzenia długotrwałych operacji ekspedycyjnych i nie będą w stanie w takim zakresie jak wcześniej wspierać działań w obronie państw europejskich czy innych sojuszników. 

Jakub Palowski