Brexit a bezpieczeństwo w Europie. Jaki wpływ na spójność Zachodu?

Wbrew pierwszym, wieczornym sondażom, które wskazywały na zwycięstwo zwolenników pozostania w Unii Europejskiej, większość (51,9%) Brytyjczyków opowiedziała się 23 czerwca 2016 roku za opuszczeniem UE. Wielka Brytania jest, obok Francji, jedynym członkiem UE wyposażonym w broń nuklearną i realne zdolności samodzielnej projekcji sił^[1]. Mimo cięć budżetowych oraz redukcji personelu wprowadzonych po 2008 r., Brytyjczycy wciąż przeznaczają na obronę 2% PKB, co w 2015 r. oznaczało wydatki na poziomie 55,5 mld USD^[2]. Z zapowiedzi rządowych wynika, że do 2020 r. budżet obronny będzie rósł o 3,1% rocznie, środki zaś mają być przeznaczone przede wszystkim na rozbudowę podwodnego elementu triady nuklearnej, sił specjalnych oraz lotniskowców typu Queen Elizabeth^[3]. Co więcej, Brytyjczycy wciąż posiadają zamorskie bazy wojskowe w strategicznych lokalizacjach na Bliskim Wschodzie i w Azji Południowo-Wschodniej. Wreszcie, deklarują utrzymanie dotychczasowego stanu zaangażowania w relacje transatlantyckie i poziom swojej kontrybucji do zdolności wojskowych Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Nie może wiec dziwić fakt, że kwestie bezpieczeństwa także były przedmiotem debaty w kampanii referendalnej. Przeciw Brexitowi opowiedzieli się byli szefowie brytyjskiego Sztabu Generalnego, podkreślając, że wobec rosnącej niestabilności na Bliskim Wschodzie i rosyjskiej agresywności UE „staje się coraz ważniejszym filarem brytyjskiego bezpieczeństwa”^[4]. W podobnym tonie wypowiadało się wielu wysokich rangą oficjeli MI5 i MI6, zwracając uwagę na ważną rolę Unii we współpracy wywiadowczej, policyjnej i sądowniczej, niezbędnej do zwalczania terroryzmu^[5]. Zwolennicy Brexitu wskazywali, że współpraca wywiadowcza w ramach UE pozostaje wciąż daleko mniej zaawansowana niż system Five Eyes (ścisłych związków wywiadów krajów anglojęzycznych: Wielkiej Brytanii, USA, Kanady, Australii i Nowej Zelandii), natomiast kontrola Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości okazywała się w przeszłości problematyczna w niektórych sprawach dotyczących osób i grup podejrzewanych o działalność terrorystyczną czy legalności sankcji nałożonych na przedstawicieli poprzedniego reżimu na Ukrainie.

Proces wychodzenia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej jest niepewny i, jak się obecnie wydaje, nawet w najbardziej optymistycznych scenariuszach potrwa nie krócej niż dwa lata. W tym czasie jego konsekwencje będą miały przede wszystkim charakter polityczny; współpraca na poziomie operacyjnym w zakresie polityki bezpieczeństwa oraz polityki obronnej, i tak mająca miejsce głownie w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego, powinna pozostać nienaruszona.

Europa – między konsolidacją a tendencjami odśrodkowymi

Perspektywa Brexitu jest doniosła z powodu nie tyle głębokiej zmiany polityki Wielkiej Brytanii, ile instytucjonalnej reakcji na poziomie europejskim. Obecność Londynu w Unii w dużym stopniu zabezpieczała interesy państw nienależących do strefy euro. Po czwartkowym referendum jedynie Polska pozostaje liczącym się graczem, który nie przyjął wspólnej waluty. Wzmacnia to obecne już wcześniej tendencje do budowy Unii Europejskiej o zmiennej geometrii lub też wprost „Europy dwóch prędkości”^[6].

Stwarza to niebezpieczną pokusę osłabienia i tak niedoskonałych europejskich polityk o wymiarze solidarnościowym (polityka spójności, unia energetyczna), państwa UE mogą zaś stanąć przed wyborem między przystąpieniem do jakiejś formy federacji europejskiej a pozostaniem w luźnym związku cementowanym wspólnym rynkiem. W obecnej sytuacji takie rozwiązanie usankcjonowałoby podział na europejskie centrum i swoiste półperyferie, złożone w przeważającej mierze z państw, które przystąpiły do UE w 2004 r. i 2007 r.^[7]. Umożliwiłoby to Rosji podjęcie bardziej agresywnej polityki wobec państw Partnerstwa Wschodniego, a także pogłębiłoby podziały w regionie Europy Środkowo-Wschodniej, w której część państw dąży dziś do zbliżenia z Moskwą (Węgry), część zaś (Polska, kraje bałtyckie) czuje się wyraźnie zagrożona jej polityką.

Zwycięstwo obozu antyunijnego – w dużej mierze kierującego się niechęcią wobec globalizacji, imigracji, liberalizmu oraz federalizacji UE – stanowi także czytelny sygnał o rosnącej sile populizmu na Zachodzie. Wzmacnia to pozycje Donalda Trumpa w USA oraz prawicowych populistów na Starym Kontynencie – Marine Le Pen we Francji, Geerta Wildersa w Holandii czy partii Alternative für Deutschland w Niemczech. Brexit może, choć nie musi, uruchomić siły odśrodkowe w Unii Europejskiej, a nawet szerzej – w całym obozie „Zachodu”. Zwycięstwo kandydata Republikanów w wyborach prezydenckich w USA postawiłoby pod znakiem zapytania całą dotychczasową architekturę stosunków transatlantyckich. Dobry wynik Le Pen we Francji na powrót postawi na wokandzie pytanie o przynależność Paryża do struktur wojskowych Sojuszu i przyszłość strefy euro.

Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony – niepewna przyszłość

Państwa, które zdecydowałyby się na wzmocnioną integrację, mogą dążyć do budowy realnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE (francuska l’Europe de la defense), nadając treść zapisom o kolektywnej obronie z art. 42 (7) Traktatu o Unii Europejskiej oraz wzmacniając kompetencje i zwiększając budżet Europejskiej Agencji Obrony (EDA); temu ostatniemu zapewne będzie towarzyszyć rosnący nacisk na pełne otwarcie rynku zamówień publicznych w sektorze obronnym, co nie pozostanie bez wpływu na pozycję średnich i małych producentów uzbrojenia, takich jak Szwecja, Czechy czy Polska. Krążące dotychczas propozycje wspominają także o budowie europejskich zdolności morskich w sferze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony^[8]. Wątpliwe, by działania te tworzyły realną alternatywę dla Sojuszu, stawiają one jednak pod znakiem zapytania dotychczasowy kształt WPBiO, który opierał się na dorozumianym podziale zadań – NATO odpowiadało bowiem za „twarde” elementy polityki bezpieczeństwa, podczas gdy Unia specjalizowała się bardziej długofalowych, cywilnych, ewentualnie cywilno-wojskowych działaniach.

Do tej pory Londyn prezentował ambiwalentną postawę wobec WPBiO. Głośno krytykując jakiekolwiek podejmowane dotychczas próby bardziej ambitnego działania w sferze wojskowej^[9], Wielka Brytania pozostawała jednak jednym z najważniejszych uczestników operacji przeprowadzanych w jej ramach. Otwarte pozostaje pytanie o zdolność i polityczną wolę przeprowadzenia bardziej ambitnych operacji WPBiO bez wsparcia Brytyjczyków, kluczowego chociażby w ramach operacji EU NAVFOR Atalanta (działania UE skierowane przeciw piratom u wybrzeży Somalii i w Zatoce Adenu). Trzeba jednak przyznać, że w ostatnich latach, zwłaszcza zaś po ogłoszeniu planu przeprowadzenia referendum dotyczącego członkostwa w Unii w 2013 r., rola Brytyjczyków w kształtowaniu WPBiO wyraźnie zmalała^[10]. Eksperci wskazują na potencjalnie konstruktywną rolę dwustronnych porozumień o współpracy na poziomie operacyjnym, przygotowanych na modłę francusko-brytyjskiej umowy z 2013 r.^[11] Z powodów politycznych zarówno nawiązanie nowych form współpracy, jak i podtrzymanie dotychczasowych projektów z zakresu pooling and sharing poza formalnymi strukturami NATO jest wątpliwe.

Stany Zjednoczone – osłabienie więzi transatlantyckich

W bliskiej perspektywie współpraca w ramach NATO nie wydaje się zagrożona. Wielka Brytania pozostaje jednym z państw, które najlepiej rozumieją dylematy bezpieczeństwa wschodnich sojuszników, jest także zaangażowana w planowaną rotacyjną obecność wojsk Sojuszu w krajach bałtyckich^[12]. Londyn już w 2015 r. zadeklarował swą partycypację w „szpicy” NATO (Very High Readiness Joint Task Force – VJTF), a brytyjskie siły powietrzne chroniły przestrzeń państw bałtyckich w ramach misji Baltic Air Policing^[13]. Oddzielną kwestią pozostaje potencjał odstraszania nuklearnego NATO w Europie po ewentualnej secesji Szkocji ze Zjednoczonego Królestwa. Swą strategię nuklearną Londyn opiera na okrętach podwodnych typu Trident, które stacjonują na północy kraju. Ewentualna niepodległość Szkocji, o ile nie wiązałaby się ze szczególnymi uprawnieniami dla Wielkiej Brytanii, wymusiłaby na Londynie inwestycje rzędu 20–25 mld GBP, konieczne do budowy nowej, zlokalizowanej w innym miejscu bazy dla Tridentów^[14].

Jednakże Brexit nie pozostanie bez wpływu na spójność Zachodu. Pod znakiem zapytania stają porozumienia handlowe Kanada – Unia Europejska (CETA) oraz Stany Zjednoczone – UE (TTIP). Londyn był jednym z głównych zwolenników TTIP; wyjście Wielkiej Brytanii z UE nie tylko wprowadzi instytucjonalny chaos, podczas którego niezwykle trudno będzie prowadzić negocjacje, ale także umocni pozycję bardziej protekcjonistycznie nastawionych państw członkowskich UE. Tymczasem TTIP w swym zamyśle miał stanowić podstawę transatlantyckiego partnerstwa w XXI wieku – osłabionego relatywnym spadkiem gospodarczego znaczenia Europy oraz brakiem spoiwa w postaci bezpośredniego zagrożenia na skalę porównywalną ze Związkiem Sowieckim podczas zimnej wojny. Porozumienie o wolnym handlu zwiększyłoby wzajemne obroty handlowe, wiążąc USA silniej z Europą oraz wzmocniłoby wewnętrzne grupy nacisku zainteresowane długofalową kooperacją w ramach partnerstwa transatlantyckiego^[15]. Wobec perspektywy ratyfikowania analogicznego układu o wolnym handlu w obszarze Pacyfiku (TPP), klęska negocjacji między USA a UE pogłębiłaby relatywny spadek znaczenia europejskiego kierunku amerykańskiej polityki zagranicznej i dalszy zwrot ku Azji.

Wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej i izolacja, która w konsekwencji grozi Londynowi, zmusi Stany Zjednoczone do poszukiwania nowego partnera na Starym Kontynencie. Wydaje się, że ta konieczność była już antycypowana przez administrację Baracka Obamy, która konsekwentnie rozwija partnerskie relacje z Niemcami jako najsilniejszym i najbardziej stabilnym państwem Unii. Odpowiadało to idei „Partnerstwa w przywództwie” nakreślonego już przez administrację George’a Busha seniora. Waszyngton od wielu lat akceptował, a nawet zachęcał Niemcy do aktywniejszej roli na Starym Kontynencie, widząc w nich już nie czynnik destabilizujący europejską politykę, ale główny filar porządku w regionie, długofalowo umacniający globalną hegemonię USA^[16]. Niemniej specyfika niemieckiej polityki na Wschodzie, tabu związane z użyciem siły w stosunkach międzynarodowych oraz geoekonomiczne priorytety, którym kieruje się Berlin, sprawiają, że partnerstwo amerykańsko-niemieckie ma odmienny charakter niż „specjalna więź” brytyjsko-amerykańska.  Podstawowe różnice dotyczą m.in. stosunku do broni nuklearnej, użycia siły w stosunkach międzynarodowych, celowości budowy tarczy antyrakietowej w Europie, a także wizji polityki odstraszania NATO^[17]. Brak zainteresowania, a czasem wręcz niechęć niemieckich elit do obecności wojsk USA w Europie, może także utrudnić długofalowe wzmocnienie Sojuszu Północnoatlantyckiego. 

Rosja – krok bliżej ku zniesieniu sankcji

Wielka Brytania konsekwentnie przyjmowała jedną z najbardziej krytycznych postaw wobec rosyjskiej agresji na Ukrainie i polityki na Bliskim Wschodzie. Londyn podkreślał, że sankcje wymierzone tak w rosyjską gospodarkę, jak i osoby bezpośrednio związane z rosyjską agresją na Ukrainę muszą być utrzymane w mocy, dopóki Moskwa nie wypełni zobowiązań zawartych w tzw. porozumieniach mińskich^[18]. Wypada bowiem założyć, że Brexit osłabi i tak słabnący obóz unijnych „jastrzębi”. Wobec ambiwalentnej postawy Włoch i Francji, części politycznych elit w Niemczech, a także niektórych bliskich sojuszników Polski (Węgry), utrzymanie sankcji w 2017 roku wydaje się coraz bardziej niepewne. Osłabienie „opcji transatlantyckiej” w UE zostało z satysfakcją zauważone przez rosyjskich komentatorów, którzy wyrazili nadzieję, że referendum oznacza „wyzwolenie się Unii spod dominacji USA”^[19].

Brexit wzmacnia szansę na postulowaną przez niektóre kręgi biznesowo-polityczne „normalizację” stosunków UE–Rosja i powrót do business as usual w takich kwestiach jak bezpieczeństwo energetyczne czy obrót płodami rolnymi.Jakikolwiek poważniejszy zwrot geopolityczny państw unijnych ku Rosji jest jednak wątpliwy w związku z jednoznaczną polityką takich państw jak Polska, Szwecja lub Rumunia oraz krytycznej postawy wobec Putina, prezentowanej przez zdecydowaną większość niemieckich chrześcijańskich demokratów.

Polska – niekorzystny bilans Brexitu

Polska, wobec swojego trudnego położenia geopolitycznego (państwo frontowe UE i NATO) i ewoluującej pozycji w Unii Europejskiej wydaje się jednym z największych przegranych brytyjskiego referendum. Stosunki między Warszawą a Londynem w sferze polityki bezpieczeństwa charakteryzowały się wzajemnym zrozumieniem i intensywną współpracą zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym. Na Brexicie stracą najprawdopodobniej zwolennicy bliskiej współpracy UE–USA, powinny zyskać zaś państwa nawołujące do „normalizacji” stosunków, a nawet zbliżenia z Rosją. Ewentualne różnice polityczne między Polską a Wielką Brytanią, mimo że dotyczyły kwestii istotnych, takich jak wysokość unijnego budżetu czy charakter oraz celowość polityki spójności, nie miały jednak natury strategicznej. Wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej może uruchomić nową, niekorzystną dla Polski dynamikę instytucjonalnych przemian w strukturach europejskich. Niestety nie można odrzucić scenariusza, w którym Warszawie długoterminowo grozi pewna forma marginalizacji i relegowanie – nawet nieoficjalne – do statusu swoistych europejskich półperyferii.

Aleksander Siemaszko – ekspert Narodowego Centrum Studiów Strategicznych, pracownik Parlamentu Europejskiego. Wyrażone w tekście poglądy nie reprezentują oficjalnego stanowiska PE.