Zakończenie negocjacji w sprawie Caracali oznacza rezygnację z koncepcji budowy floty śmigłowców wielozadaniowych na jednej platformie. Przez niemal dziesięć lat była ona bazą dla wysiłków, podejmowanych w celu modernizacji parku wiropłatów polskiej armii. Jednakże, częste zmiany wymagań, niejednoznaczne określenie finansowania i brak koordynacji pomiędzy zamawiającym (MON i Siłami Zbrojnymi) a procesem rozwoju potencjału produkcyjnego spowodowały, że te wysiłki nie przyniosły efektu w postaci generacyjnej wymiany floty śmigłowców. Jest to dowód na strukturalne niedostatki systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego i brak koordynacji w ramach procesu definiowania wymagań, realizacji zakupów czy rozwoju bazy przemysłowej.

Narodowe Programy Śmigłowcowe – pierwsze niepowodzenie wspólnej platformy

Koncepcja wspólnej platformy w prostej linii wywodzi się od Narodowego Programu Śmigłowcowego, który realizowano w latach 2006-2007. Zakładał on opracowanie wymagań technicznych i zakup 156 śmigłowców opartych na wspólnej platformie dla wojska, służb MSW i pogotowia ratunkowego. Był to ambitny program głębokiej modernizacji państwowej floty śmigłowcowej poprzez zastąpienie rosyjskich maszyn nowoczesnym sprzętem. Istotnym elementem tego programu był udział polskiego przemysłu. Plan ten okazał się nierealny i został zaniechany z przyczyn ekonomicznych oraz technicznych. Już w momencie jego rozpoczęcia, pomimo licznych zalet takiego rozwiązania, związanych np. z niższymi kosztami eksploatacji, serwisowania itp., wskazywano wątpliwości co do możliwości zaspokojenia tak diametralnie odmiennych wymagań jednym śmigłowcem. Mimo to, przez dekadę konsekwentnie kontynuowano ten kierunek. 

Narodowy program wyewoluował z pewnej unifikacji polskiej floty śmigłowcowej. Zamiast o jednej platformie w rozumieniu jeden typ śmigłowca, mówiono o rodzinie śmigłowców od jednego producenta. Chodziło o unifikację systemu obsługi i serwisu, dostaw części zamiennych i głównych komponentów, co istotnie obniżyłoby koszty eksploatacji. Uprościłoby to też szkolenie i obsługę lotniskową. Równocześnie planowano istotny udział krajowego przemysłu lotniczego w produkcji i obsłudze, który miał stanowić impuls dla gospodarki krajowej. Brakowało konsekwencji i koordynacji w działaniach, możliwości państwa były ograniczone a polityka zakupów nieskoordynowana. 

Można powiedzieć, że pewne działania prowadzono w tym zakresie wraz z PZL-Świdnik. Zakład dopiero w roku 2010 stał się własnością koncernu AgustaWestland, chociaż wcześniej w szerokim zakresie produkował komponenty m.in. maszyn AW139, AW119 i AW109. Wcześniej ta firma rozpoczęła in. dostawy śmigłowców szkolnych SW-4 dla armii. Systematyczne, choć niezbyt duże, zakupy śmigłowców Kania i Sokół realizowały też m.in. policja i Straż Graniczna. Po zakupie 87,6 proc. udziałów w PZL-Świdnik przez włoski koncern pojawiła się koncepcja oparcia swego rodzaju „narodowego programu” na bazie tej współpracy. Na przykład poprzez zastąpienie Mi-8/17 przez śmigłowce takie jak NH90 czy AW101, który wygrał już wcześniej w Polsce anulowany przetarg na maszyny do przewozu VIP, pokonując S-92.

Nie udało się jednak zrealizować takiej koncepcji, która - jak wstępnie oszacowano - mogła obniżyć koszty eksploatacji śmigłowców o około 30 proc. Przyczyn było wiele – od braku politycznego wsparcia takich działań przez nowy rząd, poprzez problemy ekonomiczne, związane z sytuacją budżetu państwa. Przy tym całkiem inną drogą poszło Lotnicze Pogotowie Ratunkowe, które już w 2007 roku zamówiło pierwsze dziesięć śmigłowców Eurocopter EC-135 (dziś Airbus Helicopters H135).

Plany modernizacji, czyli potrzeby i możliwości

Wobec niepowodzenia wspominanych powyżej programów śmigłowcowych, potrzebę modernizacji floty wiropłatów zawarto w opracowanych przez Sztab Generalny planie modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP na lata 2009-2018. Stwierdzono w nim potrzebę wymiany około 70 proc. floty śmigłowcowej, co wymagało w tym czasie zakupu 156 śmigłowców, w tym maszyn uderzeniowych, wielozadaniowych i morskich. Jednocześnie jednak nie udało się znaleźć finansowania na tak szeroko zakrojone zakupy. Działania podejmowane w kierunku rozwoju bazy przemysłowej nie były koordynowane z MON, przez wiele lat nie istniał wykonalny (z finansowego i organizacyjnego punktu widzenia) plan modernizacji floty śmigłowców. 

W międzyczasie, ze względu na udział w PKW Afganistan, zdecydowano się na zakup 7 używanych śmigłowców Mi-17 w roku 2006. Dwa lata później planowano nabyć kolejne 5 maszyn transportowych i 12 bojowych Mi-24W lub Mi-24P (wariant z działkiem 23 mm). Z powodu braku środków zrezygnowano z tego pomysłu. Pięć fabrycznie nowych maszyn Mi-17-W1 nabyto dopiero w 2010 roku w trybie pilnej potrzeby operacyjnej. Te doraźne zakupy de facto odmłodziły nieco polską flotę śmigłowcową, jednak nie zapewniły zmiany generacyjnej. Maszyny nie były też zgodne ze standardami zachodnimi i nadal uzależniały nas od dostaw części z Rosji.

156 śmigłowców zawartych w planie modernizacji technicznej SZ RP na lata 2009-2018 pokazywało skalę potrzeb, których MON nie był w stanie zaspokoić w całości z posiadanych środków. Dlatego program urealniono do najpilniejszych potrzeb, oszacowanych na 51 maszyn. Ta liczba okazała się jednak również zbyt duża, gdy budżet MON padł "ofiarą" cięć spowodowanych m.in. kryzysem gospodarczym. W pierwszej kolejności były to śmigłowce VIP, SAR oraz transportowe. Ze względu na realizację programu W-3PL Głuszec, który wówczas zakładał doprowadzenie do tego standardu 32 a nie 8 maszyn W-3W/WA, przesunięto zakup następcy Mi-24 poza rok 2018. Natomiast w 2011 roku zawarto umowę na dostawy 5 śmigłowców W-3 Sokół do przewozu VIP, które dostarczono do roku 2013. W 2012 roku z kolei rozpisano postępowanie na zakup 26 śmigłowców wielozadaniowych opartych na wspólnej platformie.

Powróciła więc koncepcja jednego śmigłowca jako podstawy dla diametralnie różnych wariantów i zastosowań, choć wielu ekspertów wskazywało, iż jej realizacja może wiązać się z szeregiem niedogodności. Jednocześnie pilny program śmigłowca szturmowego nowej generacji został przesunięty w czasie ze względów finansowych, choć zdawano sobie sprawę z nieodpowiedniego poziomu zdolności maszyn Mi-24.

Wspólna platforma wielozadaniowa – powrót do ślepej uliczki?

Postępowanie na śmigłowce wielozadaniowe oparte na wspólnej platformie rozpisano w dniu 29 marca 2012 roku i dotyczyło ono pozyskania 26 maszyn. 16 śmigłowców wielozadaniowych miało trafić do Wojsk Lądowych, siedem maszyn dla Marynarki Wojennej, w tym cztery ZOP i trzy SAR, natomiast ostatnie trzy śmigłowce C-SAR przeznaczono dla Sił Powietrznych. 

Czytaj też: Wspólna platforma – mniejsze zło, czy większy problem?

Następnie, we wrześniu 2012 roku, zwiększono liczbę śmigłowców do 70. Tak oceniono potrzeby polskich Sił Zbrojnych. Zamówienie zwiększono do 48 śmigłowców dla lotnictwa Wojsk Lądowych, 10 maszyn ratownictwa bojowego (Combat-SAR) dla Sił Powietrznych, z których korzystać będą Wojska Specjalne, 6 morskich śmigłowców poszukiwawczo-ratowniczych (SAR) oraz 6 przeznaczonych do zwalczania okrętów podwodnych (ZOP), które miała otrzymać Brygada Lotnictwa Marynarki Wojennej. Na początku 2014 roku zrezygnowano z 6 śmigłowców SAR dla lotnictwa morskiego, zwiększając o taką samą liczbę planowany zakup maszyn CSAR, które miały trafić do Marynarki Wojennej i być zdolne do lądowania na okrętach nawodnych.

Dostawy miały rozpocząć się w 2015 roku, jednak ze względu na przewlekłość procedury, termin przeniesiono na rok 2017. Po wyborze oferty firmy Airbus Helicopters obejmującej śmigłowce H225M Caracal dokonano kolejnej zmiany liczby maszyn, redukując ją do 50 egzemplarzy. Wynikało to przede wszystkim z wyższych kosztów zamówienia, które wzrosły z szacowanych "od 8 do 12" do ponad 13 mld złotych brutto. 

W trakcie postępowania na śmigłowce wielozadaniowe dwukrotnie zmieniano ich liczbę, nie określono też prawidłowo kosztu maszyn przewidzianych do pozyskania. Tak znaczące zmiany i "odchylenia" szacowanych kosztów musiały wywrzeć wpływ na przebieg postępowania. I chodzi tu nie tyle o konkretną ofertę, co o sam fakt rozbieżności założeń i uzyskanych efektów, w postaci wyłonionej oferty. Również samo kryterium wspólnej platformy po zmianie liczby śmigłowców przewidzianych do pozyskania z 26 do 70 stawało się jeszcze bardziej kontrowersyjne.

Wspólna platforma sprzeczności

Program śmigłowców wielozadaniowych opartych na wspólnej platformie to kwestia złożona, która doprowadziła do wielu problemów i licznych osobliwych zmian w procesie pozyskiwania. Wynikały one zarówno z przyczyn technicznych, jak i proceduralnych. Zgodnie z informacjami jakie znalazły się m.in. w pozwie sądowym PZL-Świdnik, wymagania zostały zmienione przez MON w kilkudziesięciu przypadkach już podczas trwania procedury. Dotyczyło to zarówno wymogów formalnych, jak i wymagań technicznych, dotyczących parametrów i osiągów śmigłowców. W wyniku tych zmian możliwe było zakwalifikowanie do jednego postępowania tak diametralnie różnych śmigłowców jak Sikorsky S-70i Black Hawk, Airbus Helicopters H225M Caracal i AgustaWestland AW149. Dowodzi to niestety, że gestor de facto nie był zdecydowany jakiego typu maszyny poszukuje. Nie ustalono, czy powinien zostać wprowadzony nowy, lżejszy typ śmigłowca wielozadaniowego, czy też maszyna zachodnia, która będzie pełnić rolę następcy Mi-8 i Mi-17 w podobnej klasie.

Ostatecznie uzyskano częściowo wewnętrznie sprzeczne wymogi, które ustalały maksymalną masę maszyny na 11 ton i określały minimalną liczbę transportowanych żołnierzy na 12, nie premiując jednak zwiększenia ich liczby. Przy tym, być może pod wpływem używanych obecnie Mi-8 i Mi-17, wymagano w wielu parametrach osiągi bliższe były cięższym śmigłowcom o masie 12-13 ton. Jednocześnie jednak, maszyna musiała być zdolna lądować na pokładzie okrętów, co limitowało jej maksymalną masę do 11 ton. Z tym, że w przypadku śmigłowca wielkości Caracala, dość dużej maszyny a przy tym nie posiadającej składanego wirnika i jedynie teoretyczną opcję składanej belki ogonowej, była to jedynie zdolność lądowania i startu. Ze względu na gabaryty taki śmigłowiec nie miał prawa zmieścić się w hangarze pokładowym jednostek klasy korweta. Przy tym realne operowanie maszyn o maksymalnej masie dopuszczalnej dla lądowiska pokładowego i z trudem się na nim mieszczących, było bardzo ograniczone np. ze względu na stany morza.

Śmigłowiec w wersji wielozadaniowej miał też mieć możliwość przenoszenia uzbrojenia i innego typu wyposażenia dodatkowego, jednak kluczowe jest tu słowo „możliwość”, które powinno iść w parze z hasłem „opcjonalnie”. Tymczasem w przetargu zdecydowano się m.in. na zakup wszystkich opcji wyposażenia i uzbrojenia dla maszyn transportowo-bojowych dla Wojsk Lądowych. Podwyższało to wartość maszyn, podobnie jak wymóg instalacji kilku niezależnych sensorów stosowanych w różnych typach zadań, na wszystkich planowanych śmigłowcach w wersji do zwalczania okrętów podwodnych.

Decyzja o zamknięciu programu śmigłowca wielozadaniowego opartego na wspólnej platformie stanowi faktyczne zakończenie realizacji tej koncepcji. Minister obrony Antoni Macierewicz ogłosił plan zakupu śmigłowców Black Hawk, dotyczący prawdopodobnie w pierwszym etapie 21 maszyn, choć MON oficjalnie potwierdza zamiar zakupu ośmiu wiropłatów w 2017 roku. Pojawiają się też informacje, że kolejne śmigłowce będą pozyskiwane od innych firm, w tym w ramach postępowań konkurencyjnych. Ostateczne i jednoznaczne decyzje, dotyczące konfiguracji czy nawet sposobu zakupu Black Hawk, nadal nie zapadły. Nie wiadomo na razie, jakie będzie wyposażenie wiropłatów Black Hawk, nie określono też pakietu szkoleń czy ewentualnych dodatkowych inwestycji przewidzianych do realizacji przez dostawcę. Szef MON Antoni Macierewicz zadeklarował jedynie, że będą serwisowane w WZL nr 1 S.A. w Łodzi.

Wszystkie te fragmentaryczne informacje wskazują w zasadzie, że koncepcja „wspólnej platformy” posłużyła w przetargu na śmigłowce wielozadaniowe do wsadzenia "do jednego worka" wszystkich, często ze sobą sprzecznych, wymagań. Być może z nadzieją, że jakaś maszyna będzie w stanie je spełnić, a być może z dokładnie odwrotnym przeświadczeniem. Przetarg ogłoszony po kilku latach od pierwszego Narodowego Programu Śmigłowcowego był realizowany z opóźnieniami, a ostatecznie zakończył się niepowodzeniem. Jednym z przyczyn tego stanu rzeczy jest z pewnością nieprecyzyjne definiowanie potrzeb i budżetu (najpierw 51 wraz z szturmowymi, potem 26, potem 70, wreszcie 50 śmigłowców w różnych konfiguracjach).

Tak szeroko zakrojone zmiany w krótkim okresie są dowodem, że modernizacja parku śmigłowców nie była realizowana w oparciu o spójną, długofalową strategię powstałą na bazie zdefiniowanych potrzeb, a „ad hoc”. Głównym czynnikiem była tutaj konieczność wymiany sprzętu posowieckiego „dopasowywana” do zmieniających się możliwości budżetowych, ale zdecydowanie zabrakło spójnej koncepcji, w jaki sposób mają wyglądać park śmigłowców Sił Zbrojnych RP z punktu widzenia polskiej strategii obronnej.

Decyzje o zakupach powinny być podejmowane dopiero po zdefiniowaniu potrzeb w ramach długofalowej strategii rozwoju Sił Zbrojnych, uwzględniającej też realia budżetowe, tak aby mogły zostać dopasowane do wypełnienia perspektywicznych potrzeb. Wyraźnie brakowało jednoznacznego zdefiniowania koncepcji modernizacji parku śmigłowcowego, o czym świadczą wspomniane wcześniej zmiany planów.

Obecnie prowadzony w MON Strategiczny Przegląd Obronny jest próbą odpowiedzi na pytania dotyczące długofalowych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych. Najprawdopodobniej większość decyzji modernizacyjnych będzie podejmowana w oparciu o ten dokument. Sam proces modernizacji musi bowiem być odpowiedzią na jasno zdefiniowane zapotrzebowanie, wynikające z określonych potrzeb obronnych państwa, a nie tylko wymiany „starego” sprzętu. Kolejną kwestią jest sposób realizacji samego procesu modernizacji, który z instytucjonalnego i prawnego punktu widzenia pozostawia wiele do życzenia.

Brak środka ciężkości przyczyną niepowodzeń?

Modernizacja polskiej floty śmigłowców wielozadaniowych bardzo dobrze pokazuje niedostatki polskiego systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego. Na przestrzeni lat zabrakło wewnętrznie spójnego programu, który doprowadziłby do etapowego wprowadzenia na uzbrojenie Sił Zbrojnych śmigłowców wielozadaniowych w ramach założonego budżetu i zgodnie z potrzebami operacyjnymi. Jednocześnie, decyzje o rozwoju bazy przemysłowej (np. sposób prywatyzacji PZL Świdnik) nie były koordynowane pod kątem potrzeb głównego użytkownika wiropłatów, jakim są Siły Zbrojne.

Przebieg programu śmigłowcowego jednoznacznie świadczy o potrzebie istnienia silnego ośrodka, który byłby odpowiedzialny za pozyskiwanie sprzętu wojskowego od zdefiniowania wymagań, poprzez zabezpieczenie (określenie) finansowania i przeprowadzenie procedur przetargowych, wreszcie wprowadzenie go na uzbrojenie, wsparcie eksploatacji i modernizację. Jednocześnie powinien on brać udział w procesie koordynacji finansowania wsparcia przemysłu obronnego, tak aby były one nakierowane na spełnienie jasno określonych i spójnych potrzeb armii. Obecnie bowiem proces pozyskiwania odbywa się w ramach w dużej mierze nieskoordynowanych działań różnych komórek, skutkiem czego są częste zmiany wymagań, a następnie ich "dostosowywanie" do możliwości finansowych kraju.

To z kolei wpływa na jakość poszczególnych elementów procesu zakupu sprzętu (np. szacowania kosztów i możliwości własnego budżetu, czy wykonalności stawianych wymagań, szybkości realizacji postępowań) i utrudnia modernizację, pomimo wieloletnich zapóźnień. Dlatego niezależnie od konieczności zapełnienia pilnych potrzeb operacyjnych, konieczne jest podjęcie energicznych działań w celu uporządkowania i stworzenia instytucjonalno-prawnego "środka ciężkości" procesu modernizacji, tak aby odbywał się on w sposób stabilny, bez wielokrotnych i nagłych zmian. Tylko wtedy możliwe będzie trwałe unowocześnienie wyposażenia armii, bez ponoszenia nadmiernych kosztów związanych np. z późniejszą modernizacją, w koordynacji z rozwojem znacznych przecież zdolności przemysłowo-obronnych kraju.

Należy też zauważyć, że Strategiczny Przegląd Obronny został zainicjowany dopiero po pewnym czasie od objęcia obowiązków przez nowe kierownictwo resortu obrony. Bardziej pożądanym byłoby rozpoczęcie prac w tym zakresie równolegle z redefinicją Planu Modernizacji Technicznej. Upływ czasu powoduje bowiem dalsze pogłębianie sprzętowej "luki" w Siłach Zbrojnych RP, a podejmowanie decyzji o zakupach bez szerszego, strategicznego spojrzenia na problemy Sił Zbrojnych jest utrudnione i może być nieefektywne, o czym świadczy choćby właśnie przebieg procesu zakupu śmigłowców wielozadaniowych. Również sama redefinicja PMT jest opóźniona w stosunku do wcześnejszych deklaracji. To wszystko świadczy o potrzebie systemowych zmian w podejściu do szeroko rozumianego programowania modernizacji i rozwoju Sił Zbrojnych RP.

Juliusz Sabak, Jakub Palowski