Europejska Straż Graniczna - za i przeciw

18 grudnia Komisja Europejska przedstawiła projekt Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Decyzja Polski, jaka padła podczas szczytu UE jest interpretowana jako zgoda na powołanie jej w takim kształcie w jakim proponuje Bruksela.

Jak podkreśla dyrektor unijnej agencji Frontex, Fabrice Leggeri „Jeśli nie powstanie europejska straż graniczna, Schengen się nie utrzyma”. Głosy o takim rozwiązaniu słychać już było od blisko 15 lat, jednakże bez skutku. Obecna sytuacja jest nadzwyczajna. Najpierw wydarzenia arabskich rewolucji w 2011 roku, zmasowana migracja, katastrofalna sytuacja w ośrodkach dla uchodźców i kryzys ekonomiczny. No i cały bieżący rok, kiedy półtora miliona ludzi nielegalnie przekroczyło granice zewnętrzne Unii. Takiego ruchu ludności nie mieliśmy od drugiej wojny światowej, stąd konieczność podjęcia środków nadzwyczajnych – podkreśla Fabrice Leggeri.

W treści przyjętego przez szczyt dokumentu ponownie podkreślono też konieczność wdrażania podjętych już decyzji w sprawie relokacji 160 tys. uchodźców, rejestrowania ich oraz odsyłania nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, a także wzmocnienia ochrony granic zewnętrznych, przede wszystkim poprzez przeprowadzanie systematycznych kontroli oraz zapobieganie fałszowaniu dokumentów.

Przywódcy unijni zlecili też swym ambasadorom przy UE, by pilnie zakończyli prace nad mobilizacją kwoty 3 mld euro na specjalny fundusz wsparcia dla uchodźców syryjskich, którzy schronili się w Turcji. Do utworzenia tego funduszu UE zobowiązała się 29 listopada na szczycie z udziałem tureckiego premiera Ahmeta Davutoglu. Do tej pory nie uzgodniono jednak, jaka część tej kwoty ma pochodzić z budżetu UE, a jaką mają wygospodarować państwa unijne.

Zgodnie z postanowieniami szczytu do końca czerwca 2016 r. kraje UE mają porozumieć się w sprawie utworzenia europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Szef Rady Europejskiej Donald Tusk poinformował, że propozycja ma szerokie poparcie oraz potwierdził, iż pragnieniem nie tylko Polski ale i innych krajów jest bezpieczna Europa w granicach Schengen. Jak zaznaczył „jeśli tego chcemy, to należy bronić granicy wspólnymi siłami albo alternatywą będą zawieszenia uczestnictwa w strefie Schengen. Nie chciałbym tego, ale można się spodziewać także tego typu propozycji, jeśli nie uda nam się ustanowić na nowo silnej kontroli na granicach zewnętrznych”. Bez odpowiedniej ochrony zewnętrznych granic strefy Schengen "upadniemy jako społeczność polityczna". Wiceminister ds. europejskich Konrad Szymański podkreślił, że o kwestiach polskiej suwerenności zadecydują personalnie ministrowie spraw wewnętrznych, a nie unijni przywódcy.    

Dla podkreślenia wagi sytuacji i obecnej kondycji granic zewnętrznych świadczą statystki. Ruch osobowy za dobę, odcinka Warmińsko – Mazurskiego i Federacji Rosyjskiej odcinka Kaliningradzkiego to w dniach 18-20 grudnia 57 952 osoby na dobę.  Od początku roku granicę przekroczyło ogółem 5 981 230 osób w tym, 2 653 836 osób cudzoziemców  (w tym migrantów 1 242 743).  

Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, miałaby na celu prowadzić operacje na przykład na wschodniej granicy Polski czy w Grecji, nawet wbrew woli zainteresowanego kraju. Jak wskazuje raport szczytu UE: "W nagłych sytuacjach zagrażających funkcjonowaniu strefy Schengen Agencja może podjąć działania operacyjne, gdy nie ma wniosku ze strony zainteresowanego kraju lub nawet, gdy zainteresowany kraj uznaje, że nie ma potrzeby takiej dodatkowej interwencji". Nowa Agencja miałaby mieć do dyspozycji co najmniej 1 500 funkcjonariuszy straży granicznej i przybrzeżnej, których zapewniałyby państwa członkowskie. Agencja mogłaby też kupować sprzęt.

Co przemawia za stworzeniem Europejskiej Straży Granicznej? Przede wszystkim powaga sytuacji, i to, że żaden kraj bez sojuszników nie będzie w stanie sobie poradzić z masową migracją, czego przykładem jest Grecja oraz tak zwany szlak bałkański. Pomysł Brukseli wspierają Francuzi oraz Niemcy. To oni od lat forsują koncepcję stworzenia europejskiego korpusu straży granicznej. Francja wróciła do swojego dawnego pomysłu i w wersji odnowionej przedstawiła na początku października kilkuetapowy projekt powstawania korpusu na bazie istniejącej agencji FRONTEX ds. ochrony granic zewnętrznych.

Nie ulega wątpliwości, że  europejska straż graniczna mogłaby istnieć jako pewna rezerwa. Państwa w potrzebie mogłyby ją wzywać jako wsparcie, wówczas widnieje ona jako pozytywne rozwiązanie „wspierające” dla krajowej straży granicznej.

Mimo kryzysu migracyjnego i ogromnych nakładów finansowych, wiadomo, że to nie wystarczy, za to więcej pojawia się wątpliwości i powątpiewań w tą instytucję. Jako główny kontrargument można uznać stwierdzenie iż Europejska Straż Graniczna, ograniczyłaby suwerenność państw UE. Co więcej, że Eurodeputowani chcą zawłaszczyć kompetencje państw narodowych i wbrew woli zainteresowanego kraju mogliby wysyłać zagraniczne służby, by pomogły mu w kontrolowaniu granic.

Nie unika wątpliwości, że dla krajów wschodnich Unii Europejskiej to nie byłby dobry pomysł. Ponieważ wyzwaniem dla Polski, nie są imigranci ekonomiczni, ale masa uchodźców wojennych (z kierunku wschodniego - red.), którzy uciekają z kraju bezpośrednio zaatakowanego. Mówi się, że propozycja Brukseli nie bierze pod uwagę wrażliwości naszego regionu i roli świadomości historycznej. Co więcej, taka instytucja wymagałaby kolejnych nowelizacji prawa, nakładów środków finansowych, nowych mechanizmów działania, a przede wszystkim akceptacji społeczeństwa. Jest to ciężkie zadanie, bowiem i tak dużo już dzieli Unię w sytuacji, gdy i tak nie ma jedności w sprawie uchodźców. Uchodźcy wojenni, którzy mogliby przybyć do Polski nie byliby wówczas filtrowani w krajach pośrednich. Polska jako wschodnia granica UE, byłaby pierwszym bezpiecznym krajem dla nich.

Do tej tezy, pojawiają się kolejne kontrargumenty, mówiące o tym, iż napływ masowych uchodźców wojennych do Polski, wymagałby większego wsparcia dla kraju (ekonomicznego w głównej mierze). Mogłoby to również oznaczać wzrost realnego zagrożenia wojennego (z czym wiązałaby się potrzeba przerzutu z krajów NATO sił wzmocnienia, w celu zwiększenia bezpieczeństwa militarnego Polski jako członka Sojuszu - red.). Jeśli Europejska Straż Graniczna miałaby być centralnie sterowaną instytucją, to w kontekście Polski pojawiają się liczne wątpliwości. Nie można również zapominać o zmianach legislacyjnych. Już teraz w przedmiotowym projekcie wprowadza się także rozwiązania służące stworzeniu podstaw prawnych do wypłaty funkcjonariuszom Straży Granicznej, uczestniczącym w działaniach przeprowadzanych przez Frontex oraz podejmowanych w ramach innych programów i projektów, którzy przebywają w zagranicznej podróży służbowej, diet dziennych według stawek określonych w przepisach Unii Europejskiej.  Ponadto ma nastąpić również wprowadzenie przepisów określających, że w przypadku zagranicznych podróży służbowych realizowanych w ramach działań koordynowanych przez europejską instytucję funkcjonariusze pobierają diety dzienne w wysokości stawek określonych w przepisach Unii Europejskiej odpowiadających pełnej wysokości diet dziennych etc. Zmian oczywiście musiałoby być wiele więcej i muszą one obejmować każdy aspekt pracy strażnika.

Zmiany musiałby również obejmować kwestie ochrony w obszarze praw człowieka. Straż Graniczna ma też na celu propagowanie praw człowieka i dbanie o przestrzeganie standardów ich ochrony, jak i bieżące monitorowania swoich działań w terytorialnym zasięgu działania pod kątem respektowania godności ludzkiej i przestrzegania praw człowieka. Jest to niezwykle trudne przy masowej migracji i potrzebie kontroli osób przekraczających granice. Z jednej strony nie można zakładać, że wszyscy posiadają fałszywe dokumenty tożsamości, ale z drugiej strony takie sytuacje należą do powszechnych. Ciężko zajmować się w pierwszej kolejności prawami człowieka i zastanawiać nad poszczególnymi unormowaniami prawnymi gdy sytuacja na granicach unijnych jest dużo bardziej skomplikowana.

Często pojawia się groźba użycia siły a środki przewidziane przez ustawodawcę, w ramach krajowych regulacji nie wystarczają. Należy zaznaczyć, że w pewnych wypadkach, w sytuacji niekontrolowanego napływu imigrantów konieczne może okazać się konieczne użycie siły - np. zastosowanie detencji wobec osób, których tożsamości nie da się ustalić bądź istnieją wątpliwości, choć niektóre wypowiedzi przedstawicieli państw zachodnich, a także wcześniejsze działanie np. Włoch wskazują na niechęć wobec takich rozwiązań. Nie da się jednak utrzymywać kontroli nad granicami bez fizycznej i prawnej zdolności do użycia siły w jej ochronie.

To samo jeśli chodzi o przygotowanie kulturowe czy językowe. Strażnicy Graniczni, nie zostali przygotowani do tak wielopłaszczyznowego działania. Nie mają szerokiej wiedzy z zakresu odmienności kulturowej czy językowej, lokalnych zwyczajów oraz stosunków rodzinnych. W konsekwencji pojawia się szereg problemów, wobec których nie ma uregulowań prawnych i należy działać „natychmiast”. W tym roku liczba imigrantów, którzy dotarli do Grecji, wzrosła 16 razy. Takiemu wyzwaniu nie potrafiłby samodzielnie stawić czoła żaden kraj. Ludzie pojawiają się bez dokumentów tożsamości.

Reasumując należy podkreślić, iż każda polityka ma swoje koszty i swoje zalety. Pamiętajmy, że brak wsparcia dla krajów południowych UE w sprawie napływu imigrantów również rodzi skutki dla całej Unii. One także mogą nie być w naszym interesie. Z jednej strony trudno sobie wyobrazić, żeby niemiecki, chorwacki, czy węgierski pogranicznik, zaczął działać w ramach greckiego, włoskiego lub polskiego prawa, żeby zatrzymać nielegalnego imigranta. (Niektóre, mniejsze państwa UE, jak Słowenia mogą nie być zdolne nie tylko do samodzielnego rejestrowania ruchu czy monitorowania granic za pomocą systemu obserwacji technicznej, ale również prowadzenia jej fizycznego zabezpieczenia, włącznie z zatrzymywaniem osób przekraczających granicę, własnymi środkami. - red.). Istotne tutaj mogą okazać się też konsekwencje, jakie niesie prowadzenie działań przez zagranicznych funkcjonariuszy, co zresztą jest kolejnym argumentem przeciwko prowadzeniu przez tą formację operacji bez jednoznacznej zgody narodowego rządu. Sytuacja jest mocno skomplikowana, jej ocena jest zależna od szczegółowych rozwiązań, których jeszcze nie znamy. Istotnym jest by ta nowa instytucja, nie była formacja narzuconą.

Kiedy kraje Unii tracą zaufanie do skuteczności kontroli na granicach zewnętrznych strefy Schengen, przywracają kontrole na własnych granicach, wewnątrz Unii. To już się dzieje. Na razie chodzi o ruchy nieskoordynowane, ale jeśli pewnego dnia jakaś grupa krajów będzie chciała te ruchy koordynować, de facto powstanie małe Schengen.

Zgodnie z obecnymi założeniami w razie kryzysu Europejska Agencja Straży Granicznej, która ma zgodnie z postanowieniami szczytu zastąpić Frontex musi uzyskać prawo do uruchomienia operacji uszczelnienia granicy zewnętrznej Unii bez czekania, aż dany kraj o to wystąpi. Chodzi przede wszystkim o uzupełnianie się tych służb i szybkość działania. Dziś agenci Frontexu w czasie misji podlegają zwierzchnictwu władz kraju, w którym przebywają, w przypadku Grecji – Greków, co jak widać się nie sprawdza i dlatego sytuacja ma się zmienić wraz z powołaniem Europejskiej Straży Granicznej. Pozostaje pytanie o ostateczny kształt instytucji i zasady jej funkcjonowania, gdyż ustanowienie jednostki, która mogłaby działać bez zgody rządów narodowych byłoby niekorzystne i byłoby naruszeniem suwerenności danych krajów. Być może pewnym rozwiązaniem byłoby tworzenie planów ewentualnościowych, tak aby dane państwo - po suwerennej decyzji narodowego rządu o prośbie o udzielenie pomocy, np. z uwagi na brak kontroli nad własnymi granicami - byłoby w pewien sposób zobowiązane do respektowania ochrony granicy UE zgodnie z wypracowanymi i przyjętymi zasadami, o ile zdecydują się na użycie formacji.

Dr Magdalena el Ghamari