Polska zwiększy wydatki obronne do 2,2% PKB? MON: "Trwają uzgodnienia"

Projekt Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju zakłada zwiększenie przez Polskę wydatków obronnych do 2,2% PKB do 2020 roku i do 2,5% PKB do 2030 roku. Jak zaznacza pełniąca obowiązki rzecznika prasowego MON Katarzyna Jakubowska w odpowiedzi na pytania Defence24.pl na razie wydatki obronne są planowane zgodnie z obowiązującymi zasadami, przy czym zakup samolotów VIP jest finansowany z puli powyżej ustawowo wymaganego poziomu 2% PKB zgodnie ze stosowną uchwałą Rady Ministrów. Taki też poziom został uwzględniony przy redefinicji Planu Modernizacji Technicznej na najbliższe lata.

W założeniach planistycznych MON na lata 2018-2020 uwzględnione są postanowienia w aktualnie obowiązujących aktach prawnych. W związku z powyższym przyjęto poziom wydatków obronnych w wysokości nie niższej niż 2% PKB z roku poprzedniego co wynika z art. 7 ustawy ustawie z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. 2015.1716) oraz dodatkowo kwoty wynikające z uchwały nr 73 Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Zabezpieczenie transportu powietrznego najważniejszych osób w państwie (VIP)” stanowiące zwiększenie limitu ponad poziom określony w ww. ustawie z dnia 25 maja 2001 r.

Katarzyna Jakubowska podkreśla jednocześnie, że harmonogram zwiększania wydatków obronnych do określonych poziomów, z podziałem na lata zostanie opracowany po przyjęciu przez Radę Ministrów postanowień, będących przedmiotem Strategii. Obecnie trwa etap uzgadniania strategii.

„Ścieżka” dojścia do poziomu 2,2% PKB będzie określona, gdy postanowienia ujęte w projekcie Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju będą przyjęte przez Radę Ministrów. Obecnie trwa etap uzgadniania wskazanej strategii.(…) Aktualnie nie jest zakończony proces uzgodnień projektu Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju. Po jej przyjęciu przez Radę Ministrów ustalony zostanie harmonogram dojścia do wskazanych progów wydatków obronnych.

Należy przypomnieć, że progi 2,2% PKB w 2020 roku i 2,5% PKB w 2030 roku znalazły się w projekcie strategii, natomiast jej kształt nie został jeszcze ustalony. Przedstawiciele rządu, w tym premier Beata Szydło i minister obrony narodowej Antoni Macierewicz już wcześniej deklarowali jednak, że poziom wydatków obronnych będzie zwiększany powyżej 2% PKB od 2018 roku. Pierwszy krok w tym kierunku został już zresztą wykonany. Zgodnie z przytaczaną uchwałą Rady Ministrów w latach 2016-2021 na zakup samolotów VIP ma trafić dodatkowo 1,7 mld zł, powyżej limitu wyznaczanego przez wielkość 2% PKB z roku poprzedniego.

To z kolei ma – oprócz odciążenia „ustawowego” budżetu na obronę narodową – spowodować, że Polska będzie przeznaczać na obronę 2% PKB zgodnie z metodologią NATO, gdzie udział wydatków obronnych obliczany jest w stosunku do roku bieżącego, a nie do roku ubiegłego, jak wymaga tego znowelizowana ustawa o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych. Plany rządu idą znacznie dalej, ale ich realizacja będzie z pewnością zależna od kondycji finansów publicznych. A na to z kolei oprócz zmiennej z natury sytuacji gospodarczej, czy skuteczności ściągania podatków mogą wywrzeć wpływ inne planowane zmiany – w pierwszym rzędzie obniżenie wieku emerytalnego. Na razie ich skutki nie są jednak znane.

Ministerstwo Obrony Narodowej planuje i realizuje wydatki obronne, których ramy regulują obowiązujące przepisy. Natomiast ich zabezpieczenie jest domeną Prezesa Rady Ministrów wraz z Radą Ministrów i Ministrem Finansów.

Ministerstwo Obrony Narodowej w przesłanym Defence24.pl oświadczeniu zaznaczyło, że MON realizuje wydatki obronne, a ich zabezpieczenie jest domeną Prezesa Rady Ministrów wraz z RM i resortem finansów. Ministerstwo Finansów na pytania o ewentualny wpływ planowanych zmian w systemie emerytalnym na zwiększanie wydatków obronnych nie udzieliło bezpośredniej odpowiedzi. Wskazano jedynie, że kwoty zawarte w ustawie budżetowej na 2017 rok, a odnoszące się do wydatków na obronę narodową są zgodne z uchwałą Rady Ministrów, dotyczącą finansowania programów wieloletnich i z przedłożonymi przez Ministra Obrony Narodowej materiałami do projektu budżetu.

W projekcie budżetu państwa na 2017 r. na program "Priorytetowe Zadania Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach programów operacyjnych" ujęto środki w wysokości zgodnej z przedłożonymi przez Ministra Obrony Narodowej materiałami do projektu budżetu. Ponadto należy mieć na uwadze, iż kwoty te nie przekraczają maksymalnych wartości wynikających z uchwały tworzącej dany program wieloletni.

Bardzo wiele wskazuje jednak na to, że obniżenie wieku emerytalnego, w kształcie przyjętym bez rząd, a więc bez warunków dodatkowych, jak na przykład kryterium stażu pracy, znacznie ograniczy pole manewru do zwiększania wydatków – w tym na obronę narodową. Jak wiadomo, minister finansów Paweł Szałamacha w odpowiedzi na interpelację posła Adama Korola stwierdził, że deficyt finansów publicznych może być bliski granicznej wartości 3% PKB w 2017 roku. Zaznaczył też, że ewentualne przekroczenie tej wartości „oznacza ryzyko negatywnych konsekwencji w postaci objęcia naszego kraju procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską, a także podniesienia kosztów obsługi długu publicznego. Ogranicza także pole decyzji Rządu, co do priorytetów wydatkowych na lata następne, np. w świetle oczekiwań zgłaszanych przez członków Rady Ministrów, w tym między innymi Ministra Zdrowia, co do zwiększonych wydatków na ochronę zdrowia mierzonych udziałem w PKB.”

Dodajmy, że Minister Zdrowia wnioskował o podniesienie udziału nakładów na ochronę zdrowia o 0,2% PKB rocznie. Natomiast koszt „prostego” obniżenia wieku emerytalnego został oszacowany przez resort finansów na 8,6 mld zł w 2017 roku (gdyby te regulacje obowiązywały przez cały rok), ale już w 2019 roku ta kwota wynosiłaby 11,9 mld zł. Zgodnie z zapisami Wieloletniego Planu Finansowego na lata 2016-2019, wartość „ubytku” w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych już w 2018 roku osiągnęłaby wartość 10,2 mld zł i 0,5% PKB. Te kwoty wywierają znaczący, strukturalny wpływ na kondycję finansów publicznych. Jak wynika z deklaracji ministra Szałamachy, „proste” obniżenie wieku emerytalnego negatywnie wpływa na elastyczność rządu, co do zwiększania wydatków.

Ponadto, proste obniżenie wieku emerytalnego mogłoby doprowadzić do spadku dynamiki wzrostu samej gospodarki (czyli zmniejszenia bazy, z której finansowane są wydatki publiczne – w tym obronne), gdyż osoby odchodzące na emerytury w wieku 60/65 lat pobierałyby świadczenia znacznie mniejsze, niż w wypadku podwyższenia wieku emerytalnego, i dużo mniejsze od ostatniej pensji – co może się przełożyć na spadek konsumpcji i to przy większych potrzebach pożyczkowych państwa. Jak na razie nie zaobserwowano wskutek podwyższenia wieku emerytalnego wzrostu bezrobocia, czego obawiała się część komentatorów, gdy wiek emerytalny był podwyższany przez poprzedni rząd.

Kwestia wieku emerytalnego była jednym z ważniejszych punktów kampanii wyborczej i nie bez słuszności wskazywano na negatywne procesy, zachodzące na polskim rynku pracy, w kontekście podwyższenia wieku emerytalnego przez poprzedni rząd. W opinii autora „proste” obniżenie wieku emerytalnego spowoduje jednak negatywne skutki zarówno dla gospodarki, systemu finansów publicznych, jak i modernizacji armii.

Minister finansów Paweł Szałamacha zaproponował kryterium stażu pracy 40 lat dla mężczyzn i 35 lat dla kobiet, co pozwala na pogodzenie interesu osób pozostających faktycznie najdłużej aktywnymi zawodowo z zachowaniem odpowiedniej kondycji finansów publicznych. Bardziej radykalne rozwiązanie, w postaci przyjętej przez Komitet Stały RM nie doprowadzi do załamania budżetu, ale do jego stagnacji, rozumianej jako ograniczenie możliwości finansowania inwestycji, poprawy jakości usług publicznych itd. A to w dłuższym okresie będzie bardzo niekorzystne dla wszystkich obszarów, finansowanych z budżetu państwa – w tym i zdolności obrony narodowej.

Kolejną przesłanką, wskazującą na negatywne skutki obniżenia wieku emerytalnego jest odsunięcie go w czasie decyzją Komitetu Stałego RM. Budżet na przyszły rok będzie więc odczuwał skutki zmiany tylko przez kwartał. Ale proces zwiększania wydatków obronnych powyżej 2% PKB miał się rozpocząć właśnie od 2018 roku, a jak wynika z deklaracji – również w innych obszarach finansów publicznych zwiększenie wydatków jest przewidywane lub potrzebne. Planowanie rocznego budżetu z wprowadzeniem tak strukturalnie ważnej zmiany tylko na okres jednego kwartału może, zdaniem autora artykułu, świadczyć zresztą o próbie „ucieczki” od problemu. Tylko, że po przyjęciu nowych regulacji może już być za późno.

Po redefinicji Planu Modernizacji Technicznej nie powinno być wątpliwości odnośnie potrzeby zwiększenia wydatków obronnych powyżej 2% PKB. W miarę podpisywania umów, na przykład na programy Wisła i Narew, ale też nowy bojowy wóz piechoty, czy programy okrętowe (prawdopodobnie także PPK nowego typu planowane dla Obrony Terytorialnej) wydatki modernizacyjne będą rosły w sposób skokowy, z uwagi na skalę potrzeb, i nie zmienią tego nawet najszerzej zakrojone działania na rzecz poprawy efektywności. 

Dowodem na to jest chociażby odsunięcie, priorytetowego przecież, programu Kruk na okres po 2019 roku w ramach redefinicji PMT. I nie jest to spowodowane przez złą wolę czy błędy MON bądź osób przygotowujących redefinicję, ale po prostu ograniczony zakres środków, gdyż wcześniej wartości programów modernizacyjnych były niedoszacowane, a ponadto przewidywano zbyt optymistyczne założenia makroekonomiczne (przede wszystkim w zakresie inflacji).

Decydenci powinni więc dążyć do uzyskania pełnej informacji odnośnie możliwości podwyższania wydatków obronnych, jeszcze zanim zostaną podjęte decyzje o strukturalnych zmianach systemu emerytalnego. Wydaje się, że korzystnym byłoby dalsze odłożenie zmian w czasie - do stycznia 2018 roku, tak aby proces ich przygotowania odbywał się równolegle z opracowywaniem budżetu na rok 2018. Przygotowywanie ustawy budżetowej na konkretny rok zawsze bowiem wiąże się z większą dokładnością planowania, niż z natury "elastyczne" wieloletnie prognozy finansowe, z założenia obarczone ryzykiem większego błędu (częściowo wynikającego z obiektywnych czynników - np. zewnętrznych, a więc niezależnych od przygotowujących prognozy). Dodatkowo powinno się w nich uwzględnić możliwość niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, tak aby budżet wreszcie zyskał pewną "odporność" na wahania koniunktury.

W obecnej sytuacji zdaniem autora pożądane byłoby, aby Minister Finansów otrzymał konkretne wytyczne, dotyczące harmonogramu zwiększania wydatków obronnych. To pozwoliłoby na przygotowanie dokładnej informacji o skutkach planowanych zmian w innych obszarach dla budżetu MON. Biorąc pod uwagę projektowany przebieg Planu Modernizacji Technicznej i wcześniejsze deklaracje, należałoby rozważyć podwyższanie udziału nakładów w PKB na obronę np. o 0,1 punkta procentowego w latach 2018 i 2019, tak aby "progowa" wartość została osiągnięta już w ostatnim roku kadencji obecnego rządu i okresu priorytetowego zgodnie z założeniami redefinicji PMT. Warto w tej chwili dodać, że niewielka Estonia, stawiana często za wzór w sprawie cyberobrony czy systemu mobilizacyjnego planuje zresztą podwyższyć wydatki z 2,07% PKB w 2016 roku do 2,18% w 2017 roku, działania w tym zakresie są więc podejmowane na podobną skalę, do sugerowanej przez autora artykułu.

Istnieje bowiem ryzyko, że decyzja w sprawie zmian emerytalnych, która wpłynie na kondycję finansów publicznych zostanie podjęta bez pełnej informacji, co do skutków, jakie może wywrzeć na budżet resortu obrony. Ma ona być procedowana równolegle z budżetem na rok 2017, w którym będzie oddziaływać na finanse państwa tylko przez trzy miesiące, a nie przez pełen rok. Przy przygotowywaniu budżetu na rok 2018, kiedy zmiany będą odczuwalne w pełni, może się okazać że dodatkowych pieniędzy (obecnie nie są one ujmowane w planach wieloletnich) po prostu nie ma lub są w niewystarczającej ilości, zważywszy choćby na plany zwiększania wydatków na cele społeczne.

Kwestia zmian w systemie emerytalnym ma kluczowe znaczenie dla finansowania resortu obrony w nadchodzących latach. O ile nie ma bowiem zagrożenia powrotu do sytuacji, w której MON był zmuszany do zwrotu środków pozostawionych do dyspozycji, to obecny poziom finansowania nie zapewnia odpowiedniej dynamiki procesowi modernizacji, nawet w minimalnym stopniu. Umieszczenie w projekcie Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju planu zwiększania wydatków obronnych jest dowodem świadomości decydentów w tym zakresie, podobnie jak deklaracje Prezes Rady Ministrów, czy szefa MON. Pytanie, czy rząd wykaże się odpowiednią determinacją, nawet kosztem części innych planów bądź też pewnego odłożenia ich w czasie (tak, aby uzyskać pełną informację) pozostaje więc otwarte.