NATO podkopuje geopolityczną równowagę

Wraz z zakończeniem 2013 roku upłynęło sześć pełnych lat, podczas których widoczne były efekty kryzysu finansowego. W czasie jego trwania dała się zauważyć tendencja, zgodnie z którą państwa rozwijające się podnosiły wydatki na obronność, podczas gdy państwa NATO i Unii Europejskiej je obniżały. Jednocześnie przebieg aneksji Krymu pokazał, że zreformowana rosyjska armia jest zdolna do zaskakujących działań na dużą skalę, a wzrost dynamiki jej modernizacji przypadł na okres cięć wydatków obronnych w państwach Zachodu. Upublicznienie przez SIPRI danych odnośnie wydatków obronnych w minionym roku jest więc okazją do bliższej analizy ich zmian w okresie kryzysu,  z uwzględnieniem wybranych państw NATO, Ukrainy oraz Rosji.

Stany Zjednoczone i Europa Zachodnia – „twardy rdzeń” NATO

W ubiegłym roku realne wydatki obronne największego światowego mocarstwa obniżyły się w stosunku do 2008 roku o 4,7 %, a w stosunku do szczytowego 2010 roku aż o 14 %. W części jest to związane z procesem wycofywania sił z Afganistanu i wcześniejszym zakończeniem misji w Iraku, ale zakres cięć zmusił Amerykanów między innymi do wycofania ciężkich brygad z Europy, redukcji stanów liczebnych wojsk oraz obniżenia poziomu ich gotowości bojowej. W 2013 roku pierwszy raz od siedmiu lat wskaźnik udziału wydatków obronnych w PKB Stanów Zjednoczonych obniżył się poniżej poziomu 4 %, uzyskując wartość 3,8 %. W 2008 roku wynosił on 4,3 %, a w latach 2009 i 2010 – 4,8 %.

Jak pokazują dane SIPRI, cięcia wydatków obronnych w Wielkiej Brytanii miały jeszcze głębszy charakter niż w USA. W latach 2008 – 2013 brytyjskie wydatki obronne, po uwzględnieniu wpływu inflacji i zmian wartości funta brytyjskiego do dolara amerykańskiego na rynku walutowym obniżyły się o prawie 11 %, choć nominalnie wzrosły one w tym okresie o 3,8 %. Udział nakładów na obronę w PKB Wielkiej Brytanii obniżył się z 2,4 do 2,3 %, a w szczytowym roku 2009 wyniósł on 2,6 %. Dowodem na wpływ sytuacji finansowej na funkcjonowanie brytyjskich sił zbrojnych jest przeprowadzenie w ostatnich latach znaczących redukcji, szczególnie widocznych w wojskach lądowych. Warto dodać, że jednym z założeń brytyjskiego strategicznego przeglądu obrony i bezpieczeństwa (SDSR) w 2010 roku jest całkowite wycofanie jednostek British Army z terytorium Niemiec.

Co ciekawe, zgodnie z danymi sztokholmskiego instytutu w okresie kryzysu ekonomicznego zwiększyły się nieco wydatki obronne Republiki Federalnej Niemiec. Wartość budżetu niemieckiego MON wzrosła w tym czasie o prawie 12 % w wartościach nominalnych i o prawie 4,3 % realnie, po uwzględnieniu zmian wartości euro do dolara amerykańskiego, a udział nakładów na obronę w PKB Niemiec wzrósł z 1,3 do 1,4 %. Nadal jednak pozostaje on poniżej poziomu 2 % zalecanego przez NATO, a znaczna część budżetu niemieckiego ministerstwa obrony została przeznaczona na kosztowny i nie do końca udany program restrukturyzacji Bundeswehry. W omawianym okresie spadły natomiast o 4,3 % realne wydatki na obronę Francji, która według metodologii SIPRI przeznaczyła w ubiegłym roku na obronność ok. 2,2 % PKB, spełniając  tym samym kryterium NATO. W 2008 roku udział nakładów na obronę we francuskim PKB miał wynieść 2,3 %. Co ciekawe, niektóre źródła mówią o przeznaczaniu przez Francję na obronę narodową ok. 1,5 – 1,6 % produktu krajowego brutto. Różnica w danych jest spowodowana wliczaniem do wydatków obronnych funduszu, z którego wypłacane są emerytury wojskowe. Podobnie jak inne kraje zachodniej Europy, Francja przeprowadziła w ostatnich latach redukcje stanów liczebnych wojsk, spowodowane w głównej mierze przez niewystarczający poziom finansowania. Kontynuowane są natomiast programy zakupów nowych typów sprzętu i uzbrojenia, choć często w zmniejszonym zakresie.

Federacja Rosyjska – dynamiczny wzrost wydatków obronnych

W latach 2008 – 2013 realne wydatki obronne Rosji, po uwzględnieniu wahań kursów walutowych wzrosły według sztokholmskiego instytutu o 38 %, a w ciągu ostatnich dziesięciu lat uległy podwojeniu. W połączeniu z reformą sił zbrojnych pozwoliło to na stopniowe odtworzenie ich gotowości bojowej po zapaści związanej z rozpadem Związku Radzieckiego, a także rozpoczęcie szeroko zakrojonego programu modernizacji technicznej. Rosyjscy decydenci doprowadzili także do wzrostu w ubiegłym roku udziału wydatków obronnych w PKB Federacji Rosyjskiej do poziomu 4,1 %.

Warto zwrócić uwagę, że tak wysoki poziom nakładów na obronę do PKB Rosji notowany był w okresie od 1998 roku jedynie dwukrotnie – w latach 2002 i 2009. Biorąc pod uwagę prognozy spowolnienia dynamiki rosyjskiego PKB w bieżącym roku z jednej strony i zapowiedzi dalszego zwiększania wydatków na obronę z drugiej, istnieje możliwość że rosyjskie wydatki obronne utrzymają się na poziomie powyżej 4 % PKB w dłuższym okresie czasu. Tak wysoki poziom nakładów na obronę Federacji Rosyjskiej w połączeniu z ostatnimi wydarzeniami na Ukrainie może świadczyć o chęci zwiększenia aktywności militarnej, nie wyłączając działań sprzecznych z prawem międzynarodowym. Powinno to dać wiele do myślenia decydentom w krajach Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych, także odnośnie  stopnia istotności nakładów na obronę w ogólnej hierarchii wydatków budżetowych.

Państwa Grupy Wyszehradzkiej…

A jak na tle światowych trendów prezentuje się Polska? Według danych SIPRI udział nakładów na obronę w polskim PKB wynosił 1,8 % zarówno w 2008 jak i w 2013 roku. Ma to zapewne związek z problemami w zakresie dochowywania zasady przeznaczania 1,95 % PKB roku poprzedniego do dyspozycji MON. Realne wydatki obronne liczone według metodologii sztokholmskiego instytutu wzrosły o 12 %, a wartość nominalnych nakładów – aż o 30 %. Dane SIPRI rysują więc dwojaki obraz finansowania polskiej obronności. Co prawda wydatki obronne istotnie wzrosły w czasie kryzysu gospodarczego, ale nadal pozostają one na niewystarczającym poziomie, szczególnie biorąc pod uwagę wieloletnie zaległości w modernizacji technicznej, pogłębione w latach 90. XX wieku. Ponadto, zasada przeznaczania 1,95 % PKB na obronę narodową nie jest w pełni przestrzegana, a wdrażane zmiany strukturalne Sił Zbrojnych RP budzą wiele zastrzeżeń.

Pozostałe państwa Grupy Wyszehradzkiej – Czechy, Słowacja i Węgry przeznaczyły w ubiegłym roku na obronę narodową odpowiednio 1,1 %, 1 % i 0,9 % procent produktu krajowego brutto. We wszystkich trzech przypadkach udział środków przeznaczanych na obronność w PKB zmniejszył się w stosunku do roku 2008. Co więcej, realne wydatki obronne liczone zgodnie z metodologią SIPRI obniżyły się o 23 % w Czechach, o 31 % na Węgrzech i o 33 % na Słowacji. Widać zatem wyraźnie, że państwa Grupy V4, z wyłączeniem Polski, wprowadziły szereg drastycznych cięć wydatków obronnych w ostatnich latach. Z pewnością utrudnia to prowadzenie na szerszą skalę współpracy wojskowej w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Podkreślić należy, że wszystkie trzy wymienione kraje utrzymują relatywnie niewielkie siły zbrojne, a realizowane programy modernizacji technicznej mają raczej ograniczony charakter.

Ukraina i państwa bałtyckie

W kontekście trwającego kryzysu na wschodzie Ukrainy warto również pochylić się nad wielkością nakładów na obronę na samej Ukrainie oraz w państwach bałtyckich. Co ciekawe, istnieją poważne rozbieżności pomiędzy informacjami podawanymi przez ukraińskie ministerstwo obrony a danymi SIPRI odnośnie wielkości budżetu obronnego Ukrainy i udziału wydatków obronnych w PKB tego kraju. SIPRI twierdzi, że w ostatnich latach omawiany wskaźnik miał się według szacunków znajdować na poziomie 2,5 do 3 %, podczas gdy według ukraińskiego MON udział nakładów na obronę w PKB Ukrainy oscyluje wokół 1 %. Podobne różnice są widoczne w zakresie nominalnej wartości ukraińskich nakładów na obronę. Biorąc pod uwagę przebieg ostatnich wydarzeń na Ukrainie, jak również ogólną ocenę stanu sił zbrojnych tego państwa, szacunki sztokholmskiego instytutu należy w tym konkretnym wypadku poddać w wątpliwość.

Według danych SIPRI, Litwa, Łotwa i Estonia przeznaczyły w ubiegłym roku odpowiednio 0,8 %, 1 % i 2 % PKB na obronę narodową. W dwóch pierwszych przypadkach wartości te są znacznie niższe, niż w 2008 roku, choć wtedy również nie osiągały one poziomu 2 %. W efekcie kryzysu gospodarczego we wszystkich trzech państwach bałtyckich zanotowano znaczące spadki realnych nakładów na obronę w 2013 roku w stosunku do 2008 roku. Jak podaje SIPRI, na Łotwie wydatki obronne zmniejszyły się w omawianym okresie o 49 %, na Litwie o 37 %, a w dążącej do utrzymania wydatków obronnych na poziomie 2 % PKB Estonii – o 10 %.

[OBRAZ-10586]]

W nadchodzących latach państwa bałtyckie, w szczególności Litwa i Łotwa mogą stopniowo zwiększać poziom nakładów na obronę. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że siły zbrojne państw bałtyckich praktycznie pozbawione są wielu istotnych kategorii sprzętu wojskowego, jak czołgi podstawowe czy zestawy przeciwlotnicze (z wyjątkiem systemów bliskiego zasięgu). Jednocześnie w świetle ostatnich wydarzeń na Ukrainie poziom bezpieczeństwa Litwy, Łotwy i Estonii z pewnością uległ obniżeniu, choć oczywiście państwa te są członkami NATO oraz Unii Europejskiej i nadal trudno wyobrazić sobie podjęcie przeciwko nim otwartych działań przez jakiekolwiek państwo.

Podsumowanie

Ograniczane budżety obronne najsilniejszych państw NATO i związane z nimi redukcje stanów liczebnych wojsk stawiają państwa Europy Środkowej w niekorzystnym położeniu wobec rozbudowy sił zbrojnych Federacji Rosyjskiej.  Co gorsza, w regionie wyłącznie Polska zwiększyła swoje realne wydatki na obronność w okresie od 2008 do 2013 roku, choć wzrost budżetu polskiego MON był zdecydowanie niewystarczający w stosunku do potrzeb. Z drugiej strony Rosja najprawdopodobniej utrzyma udział wydatków obronnych w PKB na poziomie powyżej 4 % (dwukrotność poziomu zalecanego członkom NATO). Rodzi to w oczywisty sposób o zakres i cele modernizacji sił zbrojnych Federacji Rosyjskiej oraz ich potencjalny wpływ na sytuację w regionie w dającej się przewidzieć przyszłości.

W chwili obecnej pojawiają się pierwsze sygnały o potrzebie zwiększenia nakładów na obronę zarówno w Europie Środkowej jak i w państwach rozwiniętych, jak USA czy Wielka Brytania. Biorąc pod uwagę obecną sytuację, konieczne jest zarówno zaprzestanie i częściowe odwrócenie procesu cięć wydatków obronnych, jak i zacieśnienie współpracy sojuszniczej w ramach NATO, także w zakresie przygotowania do klasycznych działań obronnych. Jednakże, decydentom może zabraknąć determinacji do nadania nakładom na obronę odpowiedniego priorytetu. Może to postawić realną zdolność NATO do kolektywnej obrony sojuszników pod znakiem zapytania.

Jakub Palowski