Policja a Biuro Nadzoru Wewnętrznego - nowy instrument MSWiA [Komentarz]

Kontekst zmian

Głównym celem proponowanych zmian jest stworzenie warunków prawnych pozwalających na szerszy nadzór nad służbami porządku publicznego. Zmiany mają wzmocnić i skonkretyzować instrumenty nadzoru jakie posiada Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do służb które mu podlegają. Ustawodawca uzasadnia, że wprowadzenie szerszego nadzoru jest konieczne, ponieważ służby posiadają szczególne uprawnienia, które mogą ingerować w prawa i wolności obywateli. Ponadto twórcy ustawy zwracają uwagę na fakt, że wykonywane przez te służby czynności i zadania mogą wiązać się z zagrożeniami korupcyjnymi. Warto więc podkreślić, że głównymi czynnikami, które wpływają na kierunki zmian w systemie nadzorczym, są możliwości naruszenia przez podległe MSWiA służby praw i wolności obywateli oraz potencjalne zagrożenie korupcją.

Czytaj więcej: Sejm uchwalił ustawę o powołaniu Biura Nadzoru Wewnętrznego MSWiA

W przypadku rozszerzenia uprawnień organów i podległych im służb mundurowych i służb specjalnych, należy zwrócić uwagę, że w okresie 2015-2017 m.in. zmieniono lub wprowadzono nowe rozwiązania prawne w zakresie: (1) kontroli i utrwalania rozmów (na gruncie prawa karnego procesowego), (2) przedmiotu kontroli operacyjnej (na gruncie poszczególnych ustaw regulujących działanie służb specjalnych i Policji), (3) nowych czynów zaliczanych do "przestępstw o charakterze terrorystycznym" (na gruncie prawa karnego materialnego), (4) szczególnego rodzaju uprawnień polskiego kontrwywiadu w związku ze zwalczaniem i przeciwdziałaniem aktywności terrorystycznej (na gruncie nowej Ustawy o działaniach antyterrorystycznych), (5) rozszerzenia zadań polskiego kontrwywiadu cywilnego (zmiany w Ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu), dotyczących zwalczania przestępstw przeciwko wymiarowi sprawiedliwości (np. fałszywe zeznania i fałszywe oskarżenia).

Wybrane rozwiązania

Dokonując analizy uzasadnienia zmian ustawowych, wprowadzających Biuro Nadzoru Wewnętrznego, warto zwrócić uwagę na znaczenie poszerzenia nadzoru administracyjnego, zmian dla ochrony praw i wolności obywateli i zwalczania zjawisk korupcyjnych.

W przypadku problematyki poszerzenia kompetencji, analizując proponowane zmiany jedynie na gruncie nadzoru MSWiA nad Policją, widać, że Minister SWiA zyskuje, za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, znaczne większe niż dotychczas możliwości nadzorcze. Ustawodawca tworzy strukturę równoległą do istniejącej już w ramach Policji innej instytucji, czyli Biura Spraw Wewnętrznych. Nowa instytucja przerasta ją jednak zakresem uprawnień, które - jak dotąd - nie były przypisane żadnej innej formacji, w tym żadnej ze służb specjalnych w Polsce. Skutkiem takich rozwiązań jest powołanie do życia "super służby specjalnej" z szerokim zakresem kompetencji i brakiem efektywnych mechanizmów kontroli nad jej działaniami. Z jednej strony ustawodawca tworząc BNW powołuje się na argument braku efektywnej kontroli nad istniejącymi już formacjami, z drugiej pozostawia nowo powstałą instytucję de facto bez efektywnej kontroli.

Cywilny organ nadzoru podległy MSWiA otrzymuje zatem instrumenty operacyjne, śledcze i dyscyplinarne, które może stosować w stosunku do funkcjonariuszy, pracowników cywilnych oraz kierownictwa samej Policji. Ponadto będzie miał do dyspozycji mechanizmy oddziaływania na związki zawodowe w Policji. Dotychczasowe uprawnienia Ministra SWiA ograniczały się w zasadzie do kierowania i nadzoru w zakresie tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych czy powoływania i odwoływania kadry kierowniczej jednostek. Nowe regulacje, mają dać Ministrowi SWiA, za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, w zasadzie nieograniczone kompetencje nadzorcze, co jak dotąd nie miało swojego odpowiednika w nadzorze administracyjnym. Ustawa w znacznym stopniu powiela kompetencje już istniejących służb, z tym zastrzeżeniem, że kumuluje ona w jednym podmiocie rozproszone uprawnienia policyjne i uprawnienia służb specjalnych.

Czytaj więcej: Biuro Nadzoru Wewnętrznego z szerokimi uprawnieniami

Warto zwrócić uwagę, że Minister SWiA, za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, będzie miał wgląd do wszystkich działań operacyjnych, śledczych i dyscyplinarnych, a także wgląd w postępowania przygotowawcze realizowane przez służby mu podległe. Skutkiem takich rozwiązań będzie sytuacja, w której szef resortu, lub osoba przez niego wyznaczona, uzyska instrumenty oddziaływania nawet na zwykłych obywateli. Tego typu regulacje doprowadzić mogą do sytuacji, w której komendanci Policji stracą swoje znaczenie w strukturze administracyjnej i będą odgrywać drugorzędną rolę w stosunku do Inspektora Nadzoru Wewnętrznego. W zasadzie będzie można mówić o swego rodzaju "ubezwłasnowolnieniu" kadry kierowniczej Policji w zakresie kierowania i nadzorowania jednostek im podległych. Co więcej do ustawy wprowadzono podobne rozwiązanie, które spotkać można w ustawie nadającej nowe kompetencje Prokuratorowi Generalnemu. Chodzi tu o możliwość udzielania wiadomości stanowiących informację niejawną uprawnionym podmiotom, w tym wypadku, po uprzedniej weryfikacji przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego. Rozwiązanie takie również w sposób istotny pomniejsza znaczenie Komendanta Głównego Policji.

Potencjalne pomniejszenie roli szefów poszczególnych jednostek policji widać wyraźnie w zapisach ustawy.

Inspektor Nadzoru Wewnętrznego jest organem, przy pomocy którego minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad służbami jemu podległymi lub przez niego nadzorowanymi, nad funkcjonariuszami Policji [...], a także nad pracownikami zatrudnionymi w tych służbach, zwanymi dalej »podmiotami nadzorowanymi«.

Zgodnie treścią uchwalonych przepisów Inspektor Nadzoru Wewnętrznego jest uprawniony do: "bezpośredniego zlecania wykonania określonych czynności, w tym również w trybie czynności operacyjno-rozpoznawczych, Komendantowi Biura Spraw Wewnętrznych Policji [...], oraz żądania informacji na temat wyniku tych czynności, w uzasadnionych przypadkach z wyłączeniem informowania przełożonych służbowych kierowników tych komórek organizacyjnych". Zapis ten tworzy swoistą dwuwładzę. Inspektor Nadzoru Wewnętrznego zyskuje kompetencje w zakresie wykorzystywania do działań własnych już istniejącą strukturę Biura Spraw Wewnętrznych. Powstaje zatem pytanie, po co tworzyć kolejną instytucję wewnętrznej kontroli i nadzoru, jeżeli korzystać będzie ona m.in. z już istniejącej?           

Nie da się nie odnieść wrażenia, że utworzenie Biura Nadzoru Wewnętrznego jest swoistym wyrazem braku zaufania do instytucji podległych innym ministrom. Jedną z ważniejszych przesłanek wprowadzenia Biura Nadzoru Wewnętrznego jest zagrożenie korupcyjne, podczas gdy istnieje już instytucja powołana do zwalczania tego rodzaju przestępczości. Przyczyn takiego działania może być wiele. Na myśl przychodzi choćby brak systemowego myślenia ustawodawcy lub brak zaufania i wiary w efektywność instytucji podległych innym ministrom.

Nietrudno zatem odnieść wrażenie, że ustawodawca zamiast zmierzyć się z realnym problemem poprawy jakości warunków pracy w Policji (socjalne i ekonomiczne), poprawy systemu naboru (jakość kandydatów), poprawy systemu szkolenia (sposób zwiększania kwalifikacji kadry), poprawy sytemu awansu (ocena kadry za kompetencje i zasługi dla służby) woli skupiać się na problemach drugorzędnych. Gdyby warunki socjalne i ekonomiczne były dobre, system naboru właściwy, system szkolenia odpowiedni a system awansu nie byłby oparty często o czynniki nieformalne, to nie trzeba byłoby tworzyć Biura Nadzoru Wewnętrznego.                  

Dr Remigiusz Rosicki