WOT przynajmniej na razie poza SGWP. Co jest w projekcie "małej" reformy dowodzenia [ANALIZA]

To najważniejsze zapisy projektu, który od stycznia 2019 r. ma wprowadzić tzw. małą reformę systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi (w żargonie wojskowych znaną jako "mały SKiD"). W środę na poligonie w Nowej Dębie prezydent, zwierzchnik sił zbrojnych Andrzej Duda oraz szef MON Mariusz Błaszczak ogłosili "nowe otwarcie" w sprawie SKiD. – To, co mamy dziś, co zostało wprowadzone za czasów koalicji PO-PSL, to system tworzący chaos kompetencyjny. Odchodzimy od tego, ustanawiamy bardzo klarowne reguły – przekonywał Błaszczak. Zapowiedział, że szefowi SGWP zostaną podporządkowani dowódca generalny i dowódca operacyjny. Poinformował też, że WOT do czasu ich sformowania będą pod bezpośrednim nadzorem ministra.

Projekt zmian ustawowych nie został jeszcze opublikowany. Mimo to Defence24.pl poznało jego zapisy. Dokument mamy z kilku źródeł, zarówno cywilnych, jak i wojskowych, i tych bliskich MON, i tych bliższych otoczeniu prezydenta. Dzięki temu już teraz możemy opublikować analizę zapisów. Zasadniczo potwierdzają się ustalenia, o których Defence24.pl informowało jako pierwsze nieco ponad miesiąc temu.

Wtedy nie było wiadomo, czy Dowództwo WOT – tak jak pozostałe rodzaje sił zbrojnych – zostanie podporządkowane szefowi SGWP już teraz, czy dopiero w zapowiadanym drugim etapie reformy SKiD. Dziś można powiedzieć, że przygotowany przez Ministerstwo Obrony Narodowej we współpracy z Biurem Bezpieczeństwa Narodowego projekt zmian w dwóch ustawach – o urzędzie MON oraz o powszechnym obowiązku obrony – przewiduje, że ministrowi będzie podlegało bezpośrednio dwóch dowódców: szef SGWP i dowódca WOT. Przy czym dowódca WOT ma być podporządkowany szefowi MON – jak napisano w projekcie – "do czasu osiągnięcia pełnej zdolności do działania przez Wojska Obrony Terytorialnej".

To bardzo interesujący zapis i w niniejszym tekście kilka akapitów zostanie poświęconych jego analizie. Najpierw jednak należy przedstawić pozostałe planowane zmiany w systemie kierowania i dowodzenia.

Zgodnie z projektem, który poznało Defence24.pl, oba istniejące obecnie połączone dowództwa rodzajów sił zbrojnych – generalne (DGRSZ) i operacyjne (DORSZ) – zostaną utrzymane. Co symboliczne, dowódca generalny i dowódca operacyjny znikną z ustawy o urzędzie MON, a wiec nie będą już podlegać bezpośrednio ministrowi ani nie będą już na liście osób, przy pomocy których szef MON kieruje działalnością resortu (pozostaną na niej wiceministrowie, czyli sekretarze i podsekretarze stanu, a także szef SGWP, dowódca WOT i dyrektor generalny MON). Jednak w ustawie o powszechnym obowiązku obrony nie przewiduje się zmiany przepisu, który stanowi, że dowódcami rodzajów sił zbrojnych są dowódca generalny, dowódca operacyjny oraz dowódca WOT. W tej samej ustawie mają także pozostać przepisy, które określają zadania DGRSZ i DORSZ (z jedną zmianą, o której mowa poniżej).

O ile w obecnym porządku prawnym szef MON w czasie pokoju kieruje działalnością rodzajów sił zbrojnych przy pomocy dowódców generalnego, operacyjnego i WOT, o tyle w projekcie przewiduje się, że będzie się to odbywało za pośrednictwem szefa SGWP oraz dowódcy WOT (znów z zastrzeżeniem: "do czasu osiągnięcia pełnej zdolności do działania przez Wojska Obrony Terytorialnej"). Jednocześnie szef SGWP ma pozostać organem pomocniczym szefa MON w kierowaniu działalnością sił zbrojnych w czasie pokoju.

Przewidywany jest też zapis, zgodnie z którym szef SGWP będzie "pierwszym żołnierzem" RP (dosłownie: "najwyższym pod względem pełnionej funkcji żołnierzem w czynnej służbie wojskowej").

Szef SGWP z urzędu naczelnym dowódcą na czas wojny

To szef SGWP będzie też z urzędu osobą przewidzianą do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. W związku z tym projektowane przepisy będą nakładały na szefa SGWP obowiązek przygotowywania się do realizacji zadań wynikających z kompetencji naczelnego dowódcy.

Teraz osobę przewidzianą na to stanowisko wskazuje prezydent na wniosek premiera. Tak stanowią przepisy obowiązujące od 2014 r. Pierwszym takim oficerem został w 2015 r. ówczesny dowódca operacyjny rodzajów sił zbrojnych gen. broni Marek Tomaszycki. Wynikało to z logiki wciąż obowiązującego systemu dowodzenia, według której to dowódca operacyjny ma narzędzia do przygotowania i dowodzenia obroną państwa w razie wojny (teraz ma się to zmienić). Drugim oficerem przewidzianym do mianowania na stanowisko naczelnego dowódcy w czasie wojny jest od 2017 r. szef SGWP gen. Leszek Surawski. Jak się wydaje, nominacja wynikała z przekonania obecnego obozu władzy, że to właśnie szef SGWP powinien być "pierwszym żołnierzem" w czasie pokoju i wojny. Wyrazem tego przekonania jest zresztą omawiany projekt ustawy.

Interesującą i logiczną konsekwencją wspomnianych zmian jest przepis, który mówi, że szef SGWP do czasu mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (na czas wojny) i przyjęcia przez niego dowodzenia, dowodzi siłami zbrojnymi poprzez – co ważne – dowódców rodzajów sił zbrojnych. Obecnie odpowiedzialny za to jest dowódca operacyjny, ale przepis, który o tym stanowi, ma zostać wykreślony z ustawy. Czyli de facto "pokojowy" szef SGWP do czasu (niemal) automatycznego i (niemal) przesądzonego mianowania na "wojenne" stanowisko będzie miał podstawę prawną do dowodzenia wtedy, kiedy to będzie najbardziej potrzebne.

(Co ciekawe, w pierwotnej wersji, skierowanej 21 maja do wewnątrzresortowych konsultacji, projekt mówił, że do czasu mianowania naczelnego dowódcy na czas wojny szef SGWP dowodzi wojskiem przy pomocy DGRSZ i DORSZ. Zmiana na "dowódców RSZ" oznacza podporządkowanie szefowi SGWP także dowódcy WOT, co w sytuacji wojennej wydaje się ruchem logicznym i pożądanym).

Znacznie rozbudowana ma zostać lista zadań szefa Sztabu Generalnego WP. Dziś są na niej planowanie strategicznego użycia sił zbrojnych, programowanie ich wieloletniego rozwoju, nadzór nad ich ogólną i operacyjną działalnością, reprezentacja na forum międzynarodowym, doradzenie ministrowi obrony, planowanie przygotowania MON do funkcjonowania w razie zagrożenia i wojny oraz przygotowanie i utrzymanie zapasowych stanowisk dla prezydenta, premiera i rządu w razie obrony państwa. Projektowana lista zadań szefa SGWP wygląda następująco:

Art. 8. 1. Do zakresu działania Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego należy: 1) dowodzenie Siłami Zbrojnymi, z wyłączeniem Wojsk Obrony Terytorialnej do czasu osiągniecia ich pełnej zdolności do działania; 2) planowanie strategicznego użycia Sił Zbrojnych; 3) planowanie organizacji i funkcjonowania Wojennego Systemu Dowodzenia Siłami Zbrojnymi; 4) planowanie i organizowanie mobilizacyjnego i strategicznego rozwinięcia Sił Zbrojnych; 5) przygotowanie i wyszkolenie Sił Zbrojnych na potrzeby obrony państwa oraz udziału w działaniach poza granicami kraju; 6) określenie celów i głównych kierunków w zakresie działalności operacyjnej i szkoleniowej Sił Zbrojnych; 7) zapewnienie utrzymania w Siłach Zbrojnych gotowości mobilizacyjnej i bojowej; 8) programowanie wieloletniego rozwoju Sił Zbrojnych; 9) programowanie rzeczowo-finansowe w Siłach Zbrojnych oraz udział w planowaniu wydatków rzeczowo-finansowych; 10) planowanie i koordynowanie systemu logistycznego Sił Zbrojnych; 11) reprezentowanie Sił Zbrojnych w najwyższych kolegialnych organach wojskowych organizacji międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem; 12) doradzanie kierownictwu Ministerstwa Obrony Narodowej w sprawach dotyczących ogólnej i operacyjnej działalności Sił Zbrojnych; 13) przygotowanie i utrzymanie stanowisk kierowania w rejonach rozwinięcia zapasowych stanowisk kierowania obroną państwa dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów i centralnych organów administracji rządowej wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów; 14) nadzorowanie organizacji ochrony obiektów i urządzeń o szczególnym znaczeniu oraz zapewnienia ich funkcjonowania; 15) zarządzanie i przeprowadzania kontroli w bezpośrednio podległych związkach organizacyjnych i jednostkach wojskowych na zasadach i w trybie określonym w ustawie o kontroli w administracji rządowej; 16) wykonywanie innych zadań zleconych przez Ministra Obrony Narodowej, Sekretarza Stanu lub Podsekretarza Stanu wynikających z ustaw i innych przepisów.

W projekcie jest też przepis, który zmierza do tego, by podporządkować szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych bezpośrednio szefowi SGWP, a nie jak teraz DGRSZ. Szef Inspektoratu znajdzie się więc na poziomie strategiczno-operacyjnym. Jednocześnie w projekcie nie ma "ciągu dalszego". Ani słowa o tym, kto mianuje szefa IWspSZ, co oznacza, że nadal będzie to kompetencja szefa MON, chociaż zanim Inspektorat został podporządkowany DGRSZ, jego szef był mianowany przez prezydenta. Ani słowa też o Dowództwie Wsparcia, zapowiadanym m.in. w Koncepcji Obronnej RP, czyli jawnym raporcie ze Strategicznego Przeglądu Obronnego przygotowanego przez MON, kiedy ministrem był Antoni Macierewicz.

Kiedy WOT zostanie zrównane z innymi rodzajami sił zbrojnych?

Projektowana nowelizacja oznacza de facto utrzymanie specjalnego statusu Wojsk Obrony Terytorialnej. Dziś są one jednym samodzielnym rodzajem sił zbrojnych, niepoporządkowanym ani Dowództwu Generalnemu RSZ ani Dowództwu Operacyjnemu RSZ. Zupełnie inaczej niż w przypadku Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych, Marynarki Wojennej i Wojsk Specjalnych. Projektowane przepisy stanowią, że WOT będą jednym rodzajem sił zbrojnych poza zasięgiem szefa SGWP (z wyjątkiem planowania użycia WOT na wypadek kryzysu i wojny).

Cytowany zapis, że "do czasu osiągnięcia pełnej zdolności do działania przez Wojska Obrony Terytorialnej" ich dowódca będzie podlegał bezpośrednio szefowi MON pojawił się w projekcie stosunkowo niedawno. Jeszcze w wersji skierowanej do uzgodnień wewnątrz resortu mowa była po prostu o tym, że dowódca WOT podlega ministrowi (bez żadnych zastrzeżeń).

Wcale nie jest przesądzone, że taki zapis utrzyma się do czasu uchwalenia ustawy. Jak już zwracano uwagę w serwisie Defence24.pl, WOT stały się w debacie publicznej jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień dotyczących wojska. Gorąca dyskusja w parlamencie dotyczyła nawet przepisów odnoszących się do symboli tego nowego, powołanego w 2017 r. rodzaju sił zbrojnych. Niemal w ciemno można obstawiać, że podobnie będzie, gdy do Sejmu trafi projekt ustawy dotyczącej "małej" reformy systemu kierowania i dowodzenia. Można się też spodziewać, że niemal na pewno zostaną zgłoszone poprawki, które będą zmierzały do podporządkowania WOT szefowi SGWP już teraz, a nie w drugim etapie reformy systemu dowodzenia. Jeśli przedstawi je opozycja, prawie na pewno przepadną. Ale co jeśli takie zmiany zgłosi ktoś ze Zjednoczonej Prawicy? To pytanie jest tym bardziej zasadne, że wśród autorów projektu zmian w systemie dowodzenia są takiego zwolennicy rozwiązania.

Zasadne jest też pytanie, kto i w jaki sposób określi, że WOT osiągnęły "pełną zdolność do działania". Być może autor niniejszego tekstu jest w błędzie, ale najprawdopodobniej nie wynika to z przepisów rangi ustawy. Najpewniej stanowią o tym regulacje wojskowe. Czy to nie za mało jak na przesądzanie o sprawach regulowanych ustawą? I kto oraz w jaki sformalizowany sposób stwierdzi: "Dobrze, WOT są już w pełni gotowe"?

No i wreszcie, co po osiągnięciu przez WOT pełnej zdolności do działania? Komu zostaną podporządkowane? Szefowi SGWP czy DGRSZ? Projekt ustawy na te pytania nie odpowiada. Dla twórców reformy SKiD oczywiste jest, że jeśli wprowadzony zostanie drugi etap zmian, w ramach którego mają powstać osobne dowództwa rodzajów sił zbrojnych podporządkowane SGWP, Dowództwo WOT będzie jednym z nich, równym pozostałym. Natomiast jeśli nadal będą istniały połączone dowództwa rodzajów sił zbrojnych – generalne i operacyjne, to WOT zostaną podporządkowane DGRSZ. Jednak z przepisów projektu wcale to nie wynika.

Dlaczego reforma SKiD jest "mała"?

W marcu szef BBN Paweł Soloch zapowiedział, że reforma dowodzenia będzie rozłożona na etapy. Wskazywał on wówczas na chęć uniknięcia ryzyka ewentualnego zakłócenia funkcjonowania sił zbrojnych. – Rewolucyjne reformy nie służą armii – podkreślił wtedy Soloch. Kilka dni później prezydent, zwierzchnik sił zbrojnych Andrzej Duda powiedział na odprawie kierowniczej kadry MON, że zmiany będą wprowadzane stopniowo.

Można to także wyczytać z uzasadnienia projektu ustawy ws. "małego" SKiD. – Wskazane zmiany powinny zostać przeprowadzone jak najszybciej. Jednakże na obecnym etapie należałoby ograniczyć je do niezbędnego minimum. O ile bowiem proces przywrócenia poprzedniej pozycji SG WP może być dokonany stosunkowo szybko, o tyle reaktywowanie stanowisk poszczególnych dowódców RSZ (wraz z dowództwami), z uwagi na fakt, iż wiąże się z poważnymi zmianami organizacyjno-kadrowymi oraz znaczącymi nakładami finansowymi, rozłożone zostanie w czasie – napisano w uzasadnieniu projektu ustawy.

Kolejne argumenty można wywnioskować z najnowszego, opublikowanego pod koniec kwietnia numeru wydawanego przez BBN kwartalnika "Bezpieczeństwo Narodowe". Płk Adam Brzozowski, zastępca dyrektora Departamentu Zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi gen. bryg. Jarosława Kraszewskiego, podkreśla w nim, że planowana obecnie reforma systemu kierowania i dowodzenia, podobnie jak ta z 2014 r., ma rewolucyjny charakter. – Dwie tak radykalne reformy systemu kierowania i dowodzenia, przeprowadzone w tak krótkich odstępach czasu, mogą walnie przyczynić się do jego paraliżu, a przynajmniej czasowej jego dysfunkcji – zauważa pułkownik. Dodaje więc, że warto rozważyć przeprowadzenie najpierw "małej" reformy, czyli rozwiązania pośredniego (częściowego), a dopiero w drugiej kolejności wprowadzenie rozwiązań docelowych. Ewolucyjny sposób przeprowadzenia reformy – argumentuje wicedyrektor z BBN – pozwoli uniknąć błędów i ponoszenia zbędnych strat kadrowych i materialnych.

Za przygotowanie drugiego etapu reformy systemu kierowania i dowodzenia ma odpowiadać Sztab Generalny WP. Prace mają ruszyć bez zbędnej zwłoki. Pytanie, jak długo potrwają. Kadencja parlamentu minęła już półmetek, a to nie sprzyja rewolucyjnym reformom.