Modernizacja armii sojuszniczych nabiera tempa

Państwa Europy Środkowo-Wschodniej aktywnie przystąpiły do unowocześniania swoich sił zbrojnych. Przykładowo we wrześniu 2015 r. Litwa zatwierdziła decyzję o nabyciu za 58,3 mln euro od Niemiec 21 155-mm samobieżnych armato-haubic PzH 2000. Cena zakupu obejmuje modernizację wozów oraz stworzenie niezbędnej infrastruktury do ich garażowania i remontów. Litwa zaangażowała się w prowadzony pod egidą OCCAR program kołowego modułowego transportera opancerzonego Boxer. W sierpniu 2016 r. pozyskała za około 400 mln euro 88 wozów tego typu. Ponadto Wilno podpisało porozumienie techniczne w sprawie zakupu amerykańsko-norweskiego systemu rakietowego ziemia–powietrze NASAMS. Pozyskano też przeciwlotnicze zestawy Grom. Zdecydowało także o wzroście liczby żołnierzy oraz budżetu obronnego.

Innym przykładem wartym uwagi jest Rumunia, która zdecydowała o zwiększeniu wydatków obronnych do 2 proc. PKB. Jeszcze w 2013 r. nabyła od Portugalii za 628 mln euro 12 samolotów wielozadaniowych F-16 modernizowanych do standardu Block 15 MLU. W kwietniu 2017 r. Bukareszt wysłał zapytanie ofertowe do rządu USA dotyczące zakupu zestawów przeciwlotniczych Patriot oraz rakietowych systemów ziemia-ziemia HIMARS. Mniejsze oczekiwania w zakresie transferu technologii i udziału przemysłu w realizacji zamówienia powodują, że Rumunia może uzyskać odpowiedź USA szybciej niż Polska i prędzej otrzymać sprzęt.

Warto również zwrócić uwagę na proces modernizacji czeskiej armii. Od 2016 r. Praga zainicjowała wzrost wydatków obronnych, które do 2020 r. mają systematycznie rosnąć do poziomu 2 proc. PKB. Czesi zwiększają liczebność armii oraz zamierzają zainwestować w nowe karabiny maszynowe, śmigłowce wielozadaniowe, bojowe wozy piechoty, komponenty systemu obrony powietrznej, ciężarówki Tatra oraz modernizację samobieżnych kołowych 152-mm armatohaubic Dana i śmigłowców transportowych Mi-17.

Polskie problemy z modernizacją armii

Na tle działań państw sojuszniczych Polska unowocześnia swoją armię w tempie, które trudno uznać za zadowalające. Na ten stan rzeczy nakłada się wiele czynników, wśród których można wskazać na liczne problemy organizacyjno-prawne.

1.    Częste zmiany na stanowisku Ministra Obrony Narodowej

Od lipca 1989 r. na czele resortu obrony narodowej stało już 18 ministrów. Całą 4-letnią kadencję przepracowali jedynie Jerzy Szmajdziński i Tomasz Siemoniak. Bogdan Klich zbliżył się do tego wyniku. Siedmiu szefów resortu zarządzało nim poniżej roku, sześciu krócej niż dwa lata. Tak duża rotacja na tym stanowisku powoduje, że przeprowadzenie jakiejkolwiek głębszej reformy nieefektywnego systemu pozyskiwania uzbrojenia, wypracowania stabilnych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP czy długofalowej strategii dla sektora zbrojeniowego jest niezmiernie utrudnione. Brakuje ponadpartyjnej zgody co do priorytetów w unowocześnianiu armii. Warto również zwrócić uwagę, że pozycja polityczna poszczególnych ministrów w kolejnych rządach była przeciętna. Jedynie Tomasz Siemoniak pełnił jednocześnie urząd Ministra Obrony Narodowej oraz Wiceprezesa Rady Ministrów.

2.    Duża liczba dokumentów strategicznych o niskiej randze w systemie źródeł prawa

Dokumenty o randze strategicznej dotyczące rozwijania zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP są liczne. W ich gąszczu trudno się zorientować decydentom i urzędnikom, nie mówiąc o osobach nie zainteresowanych bezpośrednio modernizacją armii. Nie mają one rangi ustawy, co nie sprzyja ich ścisłemu przestrzeganiu i stabilności obowiązywania. Rozbudowanie całego spektrum dokumentów dobrze obrazuje uproszczony schemat z 2014 r. przygotowany przez Departament Strategii i Planowania Obronnego MON, który zasadniczo zachowuje aktualność:

Hierarchia dokumentów strategicznych i planistycznych dotyczących obronności 

Obecnie w MON trwają prace nad kolejnym dokumentem strategicznym pt. „Narodowa Polityka Zbrojeniowa”, który zapewne będzie oparty o wnioski ze Strategicznego Przeglądu Obronnego. Tak duża liczba wytycznych utrudnia monitorowanie osiągania założonych w nich efektów oraz ocenę, czego tak naprawdę potrzebuje polska armia.

3.    Struktura sektora zbrojeniowego niesprzyjająca konkurencyjności

Obecnie Ministerstwo Obrony Narodowej pełni jednocześnie rolę zamawiającego nabywającego uzbrojenie i sprzęt wojskowy (w szczególności Inspektorat Uzbrojenia oraz Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych), instytucją zlecającą prace badawczo-rozwojowe w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa (głównie za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju) oraz podmiotem nadzorującym i kontrolującym w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela działalności państwowego przemysłu zbrojeniowego starającego się o zamówienia. W takiej konfiguracji na ogół lepiej zarządzany prywatny przemysł zbrojeniowy jest wypychany z rynku intratnych państwowych zleceń pozwalających zbudować niezbędny potencjał przemysłowy do ekspansji zagranicznej. Wpływa to na niski poziom konkurencji pomiędzy podmiotami polskiego rynku zbrojeniowego, na którym przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo stoją w praktyce na lepszej pozycji. Mimo ubożejącej oferty produktowej zawsze mogą liczyć na pomocną dłoń Skarbu Państwa z uwagi na status tej gałęzi gospodarki określanej jako „strategiczna” i obawę decydentów politycznych o wybuch niezadowolenia związków zawodowych i spadek poparcia w danym okręgu wyborczym. Taka sytuacja wpływa na gorszą ofertę polskiej zbrojeniówki dla Sił Zbrojnych RP, co hamuje proces ich modernizacji oraz promuje sięganie po droższe i nowocześniejsze zagraniczne rozwiązania techniczne.

4.    Wielość podmiotów aktywnych w procesie pozyskiwania sprzętu wojskowego

Polski system pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz zarządzania sektorem zbrojeniowym grupuje wiele podmiotów. Przekłada się to na mglistość odpowiedzialności wśród urzędników, żołnierzy i zarządów państwowego przemysłu zbrojeniowego za rezultaty w postaci sprawnie przeprowadzanych procedur zakupowych i prac badawczo-rozwojowych czy sprawowania efektywnego nadzoru nad realizacją przyjętych harmonogramów czy strategii. Zasoby finansowe pozostają często rozproszone, a proces uzgodnień danego stanowiska przez komórki organizacyjne Ministerstwa Obrony Narodowej, czy to w zakresie założeń taktyczno-technicznych nowego sprzętu czy konieczności zastosowania offsetu przy danym zamówieniu jest długotrwały i mało wydajny. Wydłuża też proces konsultacji, pozwalający na wypracowanie efektywnych rozwiązań w dziedzinie poszukiwanego sprzętu wojskowego dla armii. Przedsiębiorstwa zbrojeniowe mają trudności w uzyskaniu środków finansowych w ramach przejrzystej i krótkiej procedury na opracowywanie nowych rozwiązań technicznych. Starania o fundusze zapewniane przez państwo pochłania wiele czasu i uwagi zarządów i pracowników firm, którzy zamiast skupiać się na rozwoju portfolio produktów i nawiązywaniu współpracy biznesowej, angażują się w uczestnictwo w procedurze uzyskiwania środków krajowych od różnych jednostek administracji pełnej biurokratycznych wymagań.

5.    Niewydolny system zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa państwa

Polski system dokonywania zakupów uzbrojenia i sprzętu wojskowego pozostaje niewydolny oraz skomplikowany. Poszczególne etapy procedury trwają zaskakująco długo i czasami się dublują. Dla przykładu kluczowy dla armii i przemysłu Przegląd Potrzeb dla Zdolności Operacyjnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest tworzony przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego przy udziale Szefa Zarządu Planowania i Programowania Rozwoju Sił Zbrojnych – P5 przez nawet 18 miesięcy. Inny przykład to faza analityczno-koncepcyjna dotycząca zakupu określonego systemu uzbrojenia, realizowana przez Inspektorat Uzbrojenia, a poprzedzająca fazę realizacyjną. Zgodnie z wewnętrznymi regulacjami resortu obrony trwa ona od 6 do nawet 18 miesięcy (w razie potrzeby termin może zostać jeszcze wydłużony). Jeżeli dwa przywołane dla przykładu dokumenty będą przygotowywane jeden po drugim, to mogą upłynąć nawet trzy lata i wciąż będzie daleko do podpisania umowy na zakup konkretnego sprzętu wojskowego.

W przypadku najistotniejszych programów uzbrojenia resort obrony przeprowadza procedurę oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Następnie wdraża powielającą ją w dużej mierze procedurę sporządzenia uzasadnienia konieczności zastosowania offsetu przy danym zamówieniu. Dublowanie procedur tego typu znacząco wydłuża proces zakupów newralgicznego uzbrojenia.

Sam Inspektorat Uzbrojenia jako zamawiający sprzęt wojskowy dla armii cierpi z powodu niedoborów kadrowych. IU dysponuje zbyt szczupłą kadrą w stosunku do postawionych zadań. W marcu 2016 roku ówczesny szef IU gen. bryg. dr Adam Duda poinformował w Sejmie, że Inspektorat prowadzi około 800 projektów o bardzo różnym stopniu skomplikowania. W całym IU służy i pracuje niemal 400 osób, ale jedynie około 260–270 z nich zajmuje się bezpośrednio zadaniami związanymi z kontraktowaniem. Dla przykładu francuska Generalna Dyrekcja Uzbrojenia funkcjonująca w ramach tamtejszego resortu obrony, która odpowiada m.in. za prowadzenie programów uzbrojenia, zatrudnia niemal 10 tysięcy ludzi. Eksperci postulują powołanie Agencji Uzbrojenia o zwiększonym potencjale kadrowym i budżetowym.

Uposażenie pracowników IU nie jest konkurencyjne w stosunku do wynagrodzeń w przemyśle, zwłaszcza zagranicznym, który jest aktywny w Polsce. Wynagrodzenie oferowane osobom na jednym z popularniejszych stanowisk starszego specjalisty wynosi około 3600 zł brutto. Może to skutkować występowaniem pojawiającego się na całym świecie zjawiska tzw. obrotowych drzwi, czyli przechodzenia z pracy w sektorze państwowym do pracy w sektorze prywatnym w zamian za rozstrzygnięcie przetargu w sposób korzystny dla określonego oferenta i niekorzystny dla Sił Zbrojnych RP połączone z obietnicą dobrze płatnej posady lub innej gratyfikacji. Z tym zjawiskiem zmagają się regulatorzy w różnych krajach nadzorujący sektory strategiczne, takie jak kolejnictwo, energetyka czy telekomunikacja.

6.    Brak regulacji prawnych uwzględniających specyfikę sektora zbrojeniowego

W polskim porządku prawnym wciąż brakuje ustawy o zamówieniach obronnych oraz ustawy o pozyskiwaniu zdolności przemysłowego potencjału obronnego o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, które uwzględniałaby specyfikę zakupów uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Obecne przepisy dotyczące nabywania uzbrojenia znajdują się różnych aktach prawnych o różnej randze w systemie źródeł prawa (Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dyrektywy unijne, ustawy, rozporządzenia, decyzje Ministra Obrony Narodowej). Są skomplikowane i dopuszczają różne procedury, które nie są w pełni transparentne. Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku zakupu uzbrojenia w trybie tzw. „BP”. To taki tryb, który zakłada pozyskanie sprzętu związanego z ochroną podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Jeśli resort obrony narodowej oceni, że występuje taki interes, a następnie, że istnieje też konieczność zastosowania offsetu, wówczas postępowanie o udzielenie zamówienia jest długotrwałe. Może także nie dojść do skutku jeśli zwykle trwające kilka miesięcy negocjacje offsetowe nie zakończą się sukcesem. To oznacza stratę wielu miesięcy pracy dużych zespołów ludzi z różnych instytucji, ale nie wiąże się z pociąganiem nikogo do odpowiedzialności za brak sprzętu w armii.

7.    Niewydolny system zlecenia, monitorowania i wdrażania prac badawczo-rozwojowych

Odpowiedź MON na interpelację nr 10797 z 7 kwietnia 2017 r. w sprawie stanu realizacji prac rozwojowych na rzecz obronności państwa obejmuje obszerną informację na temat rosnących opóźnień w przedmiocie tejże interpelacji. W przypadku poszczególnych programów sięgają one od 8 do nawet 56 miesięcy i rosną. Dobrym przykładem jest również program „Regina” dotyczący opracowania armatohaubic Krab, który trwał około 20 lat. Finalnie powstał pojazd złożony z koreańskiego podwozia, niemieckiego silnika, brytyjskiej wieży, słowackiej amunicji oraz francuskiej armaty. To pokazuje, że obecny system nie funkcjonuje należycie.

W polskim porządku prawnym instytucją zarządzającą realizacją badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa jest Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Stanowi agencję wykonawczą nadzorowaną przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Z perspektywy realizacji badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa istotną rolę odgrywa również Departament Nauki i Szkolnictwa Wojskowego MON. Odpowiada za organizację procesu planowania i realizacji badań naukowych w resorcie obrony m.in. we współpracy z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz NCBiR. Koordynuje również uczestnictwo Polski w międzynarodowych programach i projektach naukowo-badawczych w dziedzinie obronności. W tym kontekście w strukturach MON ważną funkcję pełni także Inspektorat Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych (I3TO). Zajmuje się identyfikowaniem, analizowaniem i monitorowaniem rozwoju innowacyjnych technologii zbrojeniowych, by następnie implementować je do krajowych systemów uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Inspektorat inicjuje i nadzoruje wybrane projekty badawcze i rozwojowe ukierunkowane na wdrożenie nowych rozwiązań wynikających z postępu technologicznego, aby podnieść poziom zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP.

Rodzaj prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa jest warunkowany treścią dokumentów strategicznych, które wyznaczają priorytety resortu obrony w zakresie pozyskiwania nowych technologii obronnych. Wśród nich należy wskazać na następujące opracowania:

1)    Strategia działań resortu obrony narodowej w obszarze badań i technologii obronnych z 4 lutego 2011 r. zsynchronizowana z Programem Rozwoju Sił Zbrojnych RP na lata 2009 – 2018 (co 3 lata powinien odbywać się przegląd i ewaluacja Strategii),

2)    Priorytetowe kierunki badań w resorcie obrony narodowej na lata 2013-2022 z 22 lutego 2013 r. zsynchronizowane z dokumentem pt. Metodyka planowania i programowania rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2013 – 2022,

3)    Krajowy Program Badań. Założenia polityki naukowo–technicznej i innowacyjnej państwa ustanowiony uchwałą nr 164/2011 Rady Ministrów z 16 sierpnia 2011 r.

Obecnie konkursy na prowadzenie prac badawczo-rozwojowych ogłaszane przez NCBiR często nie są w wystarczającym stopniu dostosowane do bazy przemysłowej podmiotów, do których są skierowane. Zadania stawiane przed przemysłem są niewykonalne uwzględniając przyjęty budżet, termin realizacji oraz wymagania taktyczno-techniczne (lub ich brak w chwili zlecenia pracy badawczo-rozwojowej, co również często miało dotychczas miejsce). Prowadzi to w konsekwencji do marnotrawstwa środków publicznych i opóźnień w zaspokajaniu potrzeb Sił Zbrojnych RP, których zdolności operacyjne systematyczne maleją w oczekiwaniu na dostawy nowych systemów uzbrojenia.

Podsumowanie

Powyższe przykładowe bolączki organizacyjno-prawne związane z procesem modernizacji armii stanowią poważne wyzwanie dla całej administracji rządowej. Zaradzenie istniejącym problemom wymaga trudnej do wypracowania koordynacji działań wielu instytucji, poprawy obowiązujących przepisów prawa, doskonalszego nadzoru nad prowadzonymi i planowanymi projektami oraz prawdopodobnie konieczności powołania nowej instytucji odpowiedzialnej za system zakupów uzbrojenia i sprzętu wojskowego dla Sił Zbrojnych RP. Bez zmian polska armia będzie coraz bardziej odstawać pod względem wyposażenia od armii państw sojuszniczych, które dynamicznie się unowocześniają.

Wojciech Pawłuszko