Naprawa ONZ kluczem dla przyszłości światowego bezpieczeństwa [3 PUNKTY]

Działanie ONZ można i trzeba usprawnić. Normy prawa międzynarodowego są podstawą do utrzymania globalnego porządku po II wojnie światowej. Nie mogą więc być tylko fasadą, gdyż w takim wypadku zarówno przepisy, jak i instytucje je stanowiące utracą wiarygodność, a podejmowanie działań sprzecznych z prawem międzynarodowym będzie jeszcze łatwiejsze. Można postawić tezę, że w celu przywrócenia należytej wiarygodności ONZ niezbędne jest wprowadzenie kilku rozwiązań: koordynacji i nowelizacji kompetencji zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych, w szczególności jeżeli chodzi o weto i mechanizm egzekwowania. 

1)     Koordynacja

Najważniejszym organem ONZ jest Rada Bezpieczeństwa, która za pomocą instrumentów prawnych- tzw. rezolucji (art.25 KNZ) wpływa na bezpieczeństwo na świecie. RB składa się z pięciu stałych członków oraz dziesięciu niestałych.

Do jej kluczowych kompetencji należą m.in. stwierdzenie “zagrożenia lub naruszenia pokoju na świecie” (art. 39 KNZ, Rozdział VII), uchwalanie sankcji (art. 41), a w przypadku gdy sankcje nie przyniosą pożądanych skutków, dopuszczenie siły zbrojnej (interwencja humanitarna; art. 42). Prawo weta (art. 27) przysługuje pięciu stałym członkom RB ONZ (Rosja, Chiny, Stany Zjednoczone, Francja, Wielka Brytania).

Ochrona praw człowieka i przestrzeganie prawa międzynarodowego, w tym zapisów z konwencji, norm bezwzględnie wiążących (jus cogens) pozostają głównym zadaniem RB Organizacji Narodów Zjednoczonych. Na podstawie zadań i kompetencji przyznanych RB w KNZ należałoby się spodziewać, że organ ten zareaguje w każdej sytuacji, w której mamy do czynienia z “zagrożeniem pokoju na świecie”.

Za bezpośrednią przyczynę można uznać art.39 i jego polityczny wymiar. W języku ONZ wyrażenie “zagrożenie pokoju na świecie” pozostaje właśnie przedmiotem politycznej dyskusji. Nie jest ono nigdzie unormowane, stąd pytanie czy mamy do czynienia z “zagrożeniem pokoju” zależy wyłącznie od “percepcji” państw, które wchodzą w skład RB. Przykładem jest brak stanowiska RB ONZ ws. inwazji Rosji na Ukrainę w 2014 r.

Dlatego możliwym rozwiązaniem byłaby współpraca RB ONZ z Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości, np. poprzez ustanowienie MTS jako “organu doradczego” RB ONZ. Chodzi głównie o korzystanie z uprawnień Trybunału do wydawania opinii (advisory opinions).

2) Reforma systemu głosowania

Inny problem stanowi jedna z kompetencji RB ONZ, która przysługuje jej pięciu stałym członkom, tzw. P5: Chinom, Rosji, Stanom Zjednoczonym, Wielkiej Brytanii, Francji), a mianowicie prawo weta.  Prawo to zostało wprowadzone w celu ochrony międzynarodowego bezpieczeństwa i pokoju na świecie. Słynne słowa reprezentanta Stanów Zjednoczonych na konferencji w San Francisco w 1945 r., który powiedział że “bez prawa weta, ONZ zginie”, oznaczają, że powstało ono z myślą skoordynowania pracy całej organizacji w celu utrzymania bezpieczeństwa międzynarodowego.

Jednak 70 lat od powstania organizacji, prawo weta pozostaje tematem kontrowersyjnej debaty. Krytycy, a zarazem zwolennicy reformy RB ONZ uważają, że weto pozostaje najbardziej niedemokratycznym elementem funkcjonowania organizacji. Należy przyznać, że choć od zakończenia zimnej wojny, P5 używa weta w coraz mniejszym zakresie (jest to jeden z argumentów, który jest forsowany przez przeciwników reformy), to bez wątpienia pozostaje ono ogromnym przywilejem, a co za tym idzie, formą dominacji i przyczyną dezorganizacji stosunków międzynarodowych.

Analizując sytuacje, w których zostało ono wykorzystane przez P5, nie da się nie zauważyć że prawo weta jest wentylem, który służy do obrony własnych interesów geopolitycznych. Np. zawetowanie przez Rosję i Chiny rezolucji ws. uznania ludobójstwa w Syrii w 2012 r. czy też rezolucji ws. użycia broni chemicznej w Syrii w kwietniu 2017 r. nie tylko budzi oburzenie opinii publicznej, ale jest sprzeczne z głównymi założeniami ONZ, czyli ochroną praw człowieka i pokoju na świecie.

Zatem logiką, która przemawia za reformą RB ONZ, będzie odejście od poglądu, według którego P5 są depozytariuszami pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Za taką reformą pozostają w szczególności państwa rozwijające się oraz byłe kolonie. Np. w 2005 r. Unia Afrykańska zgłosiła projekt ustawy odnośnie poszerzenia składu RB i przyznania jej nowym członkom prawa weta.

Waszyngton był do tej pory jednym z przeciwników reformy systemu weta. Pekin, który jest zwolennikiem poszerzenia składu RB o lepszą reprezentację regionalną, zastrzega, że przyznanie prawa weta nowym członkom musi być wyłonione na zasadzie konsensusu P5. Czyli również nieprzychylnie odnosi się do jakiejkolwiek zmiany obecnego status quo.

Jednym z proponowanych rozwiązań demokratyzacji RB może być zmiana w systemie głosowania w RB. Jest oczywistym, że wetowanie działań ONZ wtedy gdy mamy do czynienia z naruszeniem prawa międzynarodowego, nie może być akceptowane. Nie może być używane jako asekuracja do obrony własnych interesów w sytuacji, gdy jeden z P5 staje się agresorem. Dlatego można zaproponować całkowite wycofanie prawa weta w sytuacjach, w których ewidentnie naruszono prawo międzynarodowe. Chodzi przede wszystkim o agresję zbrojną, piractwo, ludobójstwo, niewolnictwo, stosowanie tortur, zbrodnie wojenne.

Innym rozwiązaniem może być podejmowanie uchwał na podstawie rekomendacji ekspertów z zakresu prawa międzynarodowego oraz raportów organizacji pozarządowych przez tzw. “majority voting” (głosowanie większościowe).

Na koniec warto zahaczyć o instytucjonalne przeszkody. W myśl art. 108 KNZ tryb wprowadzania jakichkolwiek poprawek do Karty ma miejsce tylko wtedy gdy zostaną one uchwalone “większością dwóch trzecich głosów członków Ogólnego Zgromadzenia” oraz ratyfikowane przez dwie trzecie członków Narodów Zjednoczonych, w tym wszystkich stałych członków RB”. Jest to niewątpliwie instytucjonalna bariera, która wszelkie próby większej reformy może spalić na panewce.

Kolejną z interesujących propozycji, która pojawia się w “obozie reformistów” jest próba ominięcia weta (‘zawetowanie weta’) sposobem.

Ciekawym przykładem na uzyskanie konsensusu jest osiągnięcie pewnego kompromisu. Ostatnim przykładem będzie zatem porozumienie między Chinami, Rosją a Stanami Zjednoczonymi ws. zaostrzenia sankcji na Koreę Północną. W celu uniknięcia możliwości zawetowania rezolucji, Waszyngton zgodził się na złagodzenie swojej twardej retoryki wobec północnokoreańskiego reżimu.

Oczywiście komentatorzy zauważają, że sprzeciw Moskwy jest próbą pokazania światu, że Kreml wciąż pozostaje liczącym się graczem na arenie międzynarodowej.

Zwolennicy takiego rozwiązania postulują budowanie wzajemnego zaufania i konstruktywny dialog w obszarze pogłębionej współpracy gospodarczej lub wojskowej i nacisk na kwestie humanitarne, może być jednym ze sposobów na znormalizowanie pracy RB i poskromieniem ego światowych mocarstw.

3) Mechanizm egzekwowania rezolucji

Innym problemem pozostaje brak mechanizmu egzekwowania rezolucji RB. Nawet w przypadku konsensusu i wiążącego charakteru rezolucji ONZ, państwa niekoniecznie obligują się do ich przestrzegania. Szacuje się, że do tej pory naruszono ponad 100 różnych rezolucji RB. Wśród nich prym wiodą państwa tj. Izrael (31 rezolucji), Turcja (23 rezolucje) , Maroko (18 rezolucji).

W tym kontekście poważne wątpliwości może budzić efektywność ostatnio uchwalonych przez RB ONZ sankcji wobec Korei Północnej, które mają zmusić reżim Kim Dzong Una do zaniechania prac nad programem nuklearnym. Organizacja Narodów Zjednoczonych od kilkudziesięciu lat próbuje wymusić na Pjongjangu przestrzeganie prawa międzynarodowego (pod jej egidą odbyła się przecież interwencja zbrojna w 1950 roku), ale bez większych efektów. Reżim północnokoreański liczy sobie tyle lat ile ONZ, a mimo to organizacja do tej pory nie zdołała ujarzmić zbrodni reżimu pomimo systematycznego łamania nawet najbardziej podstawowych norm.

Kolektywny system bezpieczeństwa działa tylko i wyłącznie po spełnieniu konkretnych warunków, które z kolei często są niemożliwe do osiągnięcia. Winę za ten stan rzeczy ponoszą nie tylko państwa członkowskie ale i również ONZ, które niejednokrotnie zachowywało się dość ambiwalentnie wobec potępianych przez siebie reżimów, np. w 2011 r. po śmierci północnokoreańskiego tyrana Kim Dzong Ila. Zgromadzenie Ogólne upamiętniło wtedy zmarłego przywódcę minutą ciszy. Swojego oburzenia nie kryła wtedy czeska delegacja, która przypomniała, że Zgromadzenie Ogólne nie zadało sobie trudu, aby uhonorować podobnym zaszczytem zmarłego prezydenta Czech Václava Havla.

Jasność w definiowaniu złamanych norm prawa międzynarodowego, a co za tym idzie zgodność państw odnośnie naruszeń pozwolą na usprawnienie mechanizmu egzekwowania przestrzegania prawa międzynarodowego.

Bardziej wymagające sytuacje, np. Irak czy wojna w Kongo pokazują niezdolność ONZ do reagowania i zapobiegania agresji wojskowej. Kolektywny system bezpieczeństwa jest skoncentrowany wokół chęci współpracy państw, które są objęte strefą konfliktu. Zintensyfikowana współpraca z organizacjami regionalnymi (LA, ASEAN, OBWE) pozwoli na efektywne zarządzanie kryzysem w strefach, które są objęte konfliktem oraz szybkie neutralizowanie zagrożeń.

Prawo międzynarodowe jest efektem kompromisu państw. Aby wprowadzić zmiany w kolektywnym systemie bezpieczeństwa potrzeba nie tylko inicjatywy, ale przede wszystkim współpracy między organami ONZ i organizacjami regionalnymi. Należy również poskromić geopolityczne ambicje mocarstw. Normy międzynarodowe muszą być egzekwowane nawet wobec największych państw, w tym stałych członków RB ONZ, aby przywrócić naruszoną równowagę globalnego bezpieczeństwa i uniknąć dalszej eskalacji konfliktów zbrojnych.

Małgorzata Krakowska