Unia Europejska potrzebuje strategii bezpieczeństwa?

Zmiana ta dotyczy tak uwarunkowań zewnętrznych na poziomie globalnym i regionalnym, jak i instytucjonalnych podstaw unijnej polityki zagranicznej po Traktacie z Lizbony, który obowiązuje od 1 grudnia 2009 roku. Nie może więc dziwić, że w czerwcu 2015 r. Rada Europejska zobowiązała Wysoką Przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa do opracowania nowej globalnej strategii UE^[2].

Niewątpliwa dezaktualizacja obowiązującej wciąż strategii (nowelizowanej w 2008 r.) nie daje jednak jasnej odpowiedzi na pytanie o celowość opracowania strategii bezpieczeństwa przez Unię Europejską i związane z nią oczekiwania. Niezbędna jest analiza celów, zadań i instrumentów polityki zewnętrznej, którymi realnie dysponuje UE, unikając przy tym dwóch bliźniaczych pułapek: maksymalizacji oczekiwań i następującego po nich rozczarowania i sceptycyzmu.

Strategia jest, najogólniej rzecz ujmując, metodą działania w celu realizacji określonego celu przy dostępnych i wydzielonych środkach^[3]. Arnand Menon, profesor King’s College w Londynie, twierdzi, że Unia Europejska nie posiada przy tym ani pierwszego ani drugiego elementu definiującego strategię – nie ma realnie określonych długofalowych celów w polityce zagranicznej ani tym bardziej środków, które mogłyby jakiekolwiek zamierzenia urzeczywistnić^[4]. Proces decyzyjny w Unii oparty jest w znacznym stopniu na konsensusie – nawet w przypadku tych polityk sektorowych, w których organy UE mają wyłączne kompetencje, jak na przykład handel międzynarodowy. Wiodąca państw członkowskich jest tym bardziej ewidentna w przypadku Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, gdzie gros decyzji podejmowane jest jednomyślnie – sprowadzając w istocie politykę zagraniczną do najniższego wspólnego mianownika. Państwa członkowskie mogą uzgodnić strategiczne priorytety w sprawach drugorzędnych, jednak w kwestiach naprawdę istotnych (stosunki z Rosją czy też polityka wobec Bliskiego Wschodu), Unii daleko im do jednomyślności. W rezultacie, strategia bezpieczeństwa miałaby być jedynie zbiorem ogólnikowych stwierdzeń i szczytnych frazesów, zaś niemożność realizacji nawet jej podstawowych założeń, prowadziłaby do szkodliwego dla UE dysonansu między retoryką a praktyką^[5].

Ta krytyka wydaje się być jednak chybiona. Kierownictwo Europejskiej Służby Działań zewnętrznych zdaje sobie sprawę z wiodącej roli państw narodowych w określaniu priorytetów polityki zagranicznej. Do konsultacji z nimi zobowiązują zresztą Wysoką Przedstawiciel wytyczne Rady Europejskiej z 2015 roku. W ciągu blisko 12 miesięcy prac nad rewizją strategii, Federica Mogherini i jej współpracownicy zorganizowali szereg otwartych i zamkniętych spotkań z przedstawicielami pozostałych instytucji UE (w szczególności Parlamentu Europejskiego) oraz państw członkowskich. W ich trakcie informowano o postępach prac oraz odbierano sygnały i sugestie płynące ze stolic unijnych. Efektem finalnym ma być dokument, który nawet przy ograniczonych ambicjach, może w pełnić rolę punktu odniesienia i koordynacji. Unijna strategia bezpieczeństwa jest zatem swoistym reżimem międzynarodowym, stabilizującym proces uzgadniania polityki zewnętrznej, zmniejszającym koszty związane z negocjowaniem jej ad hoc i zwiększającym przejrzystość procesu decyzyjnego^[6]. Strategia jest dokumentem, na który powołać się mogą państwa członkowskie w by dopilnować realizacji wynegocjowanych postanowień; jest także instrumentem planistycznym określającym kierunek prac unijnej biurokracji na wiele lat naprzód.

Ten ostatni rezultat istotny z punktu widzenia drugiego elementu strategii bezpieczeństwa, jakim jest dostępność środków adekwatnych do realizacji założonych celów. Nie ulega wątpliwości, że dynamika wojskowego wymiaru WPZiB – Wspólnego Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, uległa w ostatnich latach istotnemu ograniczeniu. Co prawda UE zaangażowana jest jednocześnie w 17 operacji zagranicznych, jednak jedynie 7 z nich ma jakikolwiek militarny charakter, pozostałe zaś, to niewielkie misje cywilne związane z reformą policji, wymiaru sprawiedliwości czy monitorowaniem granic. Większość przypadków realnego zaangażowania zewnętrznego UE o charakterze wojskowym jest kontynuacją wcześniejszych operacji, czego egzemplifikacją jest chociażby EU NAVFOR ATALANTA – antypiracka operacja morska i wojskowa zainicjowana w 2008 r. u wybrzeży Somalii. W tej sytuacji trudno nie przyznać racji analitykom piszącym o „demilitaryzacji unijnej polityki bezpieczeństwa”[^7]. Unia jako podmiot międzynarodowy sui generis nie posiada jednolitego pionu decyzyjnego ani rzeczywistych zasobów wojskowych. Trudno bowiem za takowy uważać Sztab Wojskowy UE (EUMS), który pełni funkcję wyłącznie doradczo-planistyczną, czy też nigdy nie użyte Grupy Bojowe UE złożone z wydelegowanych oddziałów państw członkowskich. Niejasne zapisy traktatowe z art. 222 TEU (klauzula solidarności) i art. 42.7 TEU (klauzula o obronie wzajemnej) nie skłaniają do budowy polityki obronnej z prawdziwego znaczenia. Z kolei dostęp do zasobów Sojuszu Północnoatlantyckiego w formule Berlin Plus, mimo początkowych nadziei okazał się iluzoryczny, głównie za sprawą nierozwiązanego konfliktu na linii Cypr – Turcja^[8]. Wreszcie, państwa członkowskie - z których część należy do NATO, część jest zaś neutralna - charakteryzują się odmiennymi kulturami strategicznymi i rożnymi wizjami roli zasobów militarnych w polityce zagranicznej^[9].

Ograniczenia te są jednak rozumiane zarówno w Brukseli, jak i w stolicach poszczególnych państw członkowskich. Przemyślana strategia bezpieczeństwa Unii Europejskiej nie może być kopią dwudziestu ośmiu strategii narodowych Państw Członkowskich, różniąc się jedynie skalą. Przeciwnie, powinna być stworzona czerpiąc z unikalnej perspektywy właściwej dla UE, zaś wartość dodaną przyjąć zaś wymieniona długofalową politykę tzw. comprehensive approach (wszechstronnego podejścia), koncentrującą się na niemilitarnych aspektach polityki bezpieczeństwa.

Polityka bezpieczeństwa oparta na wszechstronnym podejściu zakłada komplementarność instrumentów wojskowych i niewojskowych, takich jak polityka handlowa, rozwojowa, działania wzmacniające instytucje państwowe i środki wzajemnego zaufania między aktorami niepaństwowymi. Opiera się na założeniu o nieprzystawalności podziału polityki na zagraniczną i wewnętrzną w warunkach rosnącej globalnej współzależności. Nie jest to oczywiście nowe założenie, a podstawy wszechstronnego podejścia zostały określone przez Wysoką Przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w 2013 roku^[10]. Niemniej jednak zasadniczej zmianie uległo środowisko bezpieczeństwa UE.

Negatywne następstwa Arabskiej Wiosny – wojna domowa w Syrii, Libii, Jemenie, destabilizacja Afryki Subsaharyjskiej – oraz konflikt na Ukrainie uwypuklają wagę stabilności państwa i roli good governance (dobrego rządzenia) w stosunkach międzynarodowych. Dla przykładu, raport ekspertów Georgetown University wskazuje na „chroniczną niewydolność” państw Bliskiego Wschodu jako jedno z najpoważniejszych zagrożeń bezpieczeństwa i interesów Stanów Zjednoczonych w regionie^[11].Analitycy ci zwracają także uwagę na istotną rolę kryzysów humanitarnych i katastrof naturalnych oraz konsekwencji zmian klimatycznych dla stabilności tego obszaru^[12]. Niewydolność struktur dowodzenia i infiltracja administracji ukraińskiej przez rosyjskich agentów wpływu była także jedną z przyczyn sukcesu wojny hybrydowej prowadzonej przez Rosję na Krymie i w rejonie Donbasu.

Powyższe przykłady nie dowodzą zbędności siły militarnej, która wciąż pozostaje jednym z podstawowych instrumentów polityki zagranicznej. Jednak nawet dobrze przeprowadzone operacje, takie jak francuska interwencja w Mali (Opération Serval) oraz szersze zaangażowanie w Sahelu (Opération Barkhane) poszczycić się mogą jedynie ograniczoną skutecznością. Fizyczna eliminacja bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa w sąsiedztwie UE daje krótkofalowe rezultaty. Pustka związana z brakiem lub niewłaściwym funkcjonowaniem struktur państwowych oraz utrzymującymi się kryzysami humanitarnymi stanowi dogodne podłoże do prowadzenia działalności terrorystycznej lub uzbrojonej przestępczości zorganizowanej. Te ostatnie zaś powodują exodus ludności miejscowej i zwiększają presję migracyjną na państwa Unii. Współzależność polityki bezpieczeństwa i rozwoju jest faktem. Działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa Unii Europejskiej muszą więc mieć wymiar prewencyjny -  zakładać stabilizację instytucjonalną, budowę dobrze działających sił porządkowych i administracji oraz stwarzanie podstaw do trwałego wzrostu gospodarczego wśród państw Europy Wschodniej, Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej^[13].

Odpowiada to cechom strategii opisywanym przez Pawła Sorokę: długiemu horyzontowi czasowemu, synergiczności, czyli koordynowaniu sposobów i metod działania, profilaktyczności - to jest wyprzedzaniu zjawisk i wydarzeń rozgrywających się w otoczeniu geopolitycznym, a także mobilizacyjności^[14]. Podejście wszechstronne znajduje także odzwierciedlenie w finansowych instrumentach polityki zewnętrznej UE takich jak Instrument na Rzecz Pokoju w Afryce, Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju, Instrument Współpracy Rozwojowej, czy fundusze związane z polityką sąsiedztwa. Wieloletnia perspektywa finansowa UE zakłada przeznaczenie 51 miliardów 149 milionów EUR na wyżej wymienione cele w latach 2014 – 2020^[15]. Projekty realizowane w ramach owego budżetu mają wieloletni charakter, zaś o ich efektach będzie można realnie mówić dopiero w średniej lub długiej perspektywie. Jednak w obliczu nikłej zdolności Unii Europejskiej do szybkiego reagowania kryzysowego - co zademonstrowała dobitnie presja migracyjna wywierana na UE przez uchodźców z Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej – podejście prolifantyczne, zmierzające do zapobiegania zagrożeniom w zarodku, wydaje się całkowicie racjonalną podstawą strategii bezpieczeństwa UE oraz racją jej istnienia.

Tak rozumiana strategia bezpieczeństwa Unii Europejskiej może być także zbieżna z interesami Polski. Stabilizacja, demokratyzacja i rozwój gospodarczy Europy Wschodniej i Kaukazu jest elementem polskiej racji stanu. Niezadowolenie związane z funkcjonowaniem tych państw pod rządami prozachodnich ugrupowań może prowadzić do przejęcia władzy przez ugrupowania jednoznacznie prorosyjskie (ciągłe ryzyko w Mołdawii i na Ukrainie), bądź też przez takie siły polityczne, które przy utrzymaniu nominalnie prozachodniego kursu, prowadzić będą coraz bardzie autorytarną politykę wewnętrzną (vide Gruzja). Umiejętne wykorzystanie Instrumentu Europejskiego Sąsiedztwa (ponad 15 miliardów EUR do wydania w ciągu 6 lat) czy Instrumentu Partnerstwa przez sąsiadów Polski może znacząco poprawić sytuację w regionie, w szczególności gdy trudno w tym momencie liczyć się z jakąkolwiek perspektywą członkostwa w UE dla wyżej wymienionych państw. Jest to także bardziej realistyczna postawa niż oczekiwanie na militarne zaangażowanie się Unii w rozwiązanie istniejących, acz zamrożonych konfliktów w Naddniestrzu, Abchazji czy Południowej Osetii.

Demilitaryzacja Unii Europejskiej jest faktem, przy pod rozważać można pytanie czy UE kiedykolwiek przejawiała jakiekolwiek cechy potęgi militarnej. Nie oznacza to bynajmniej, że Unia powinna zarzucić próby budowy spójnej strategii bezpieczeństwa – o ile ta ostatnia oparta będzie na realistycznej analizie wyzwań i instrumentów dostępnych państwom członkowskim i strukturom wspólnotowym. Cywilna polityka UE stanowić może komplementarne podejście do strategii bezpieczeństwa Sojuszu Północnoatlantyckiego, będąc drugim filarem bezpieczeństwa Polski i Europy.

Aleksander Siemaszko – ekspert Narodowego Centrum Studiów Strategicznych, pracownik Parlamentu Europejskiego. Wyrażone w tekście poglądy nie reprezentują oficjalnego stanowiska PE.

---

[1] A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy, Bruksela 2003.

[2] European Council meeting on 25 & 26th May  – Conclusions, EUCO 22/15, Bruksela 2016, s. 5.

[3] W. Pokruszyński, Polityka a strategia bezpieczeństwa, Józefów 2011, s. 43 – 44.

[4] A. Menon, An EU Global Strategy: Unnecessary and Unhelpful, w:  K. Goldmann, J. Howorth, A. Menon, E. Gross, European Global Strategy in Theory and Practice: Relevance for the EU, dostęp: 23.05.2016, http://www.ui.se/eng/upl/files/85767.pdf, s. 18.

[5] ibidem, s. 19.

[6] Por. R. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory. Boulder 1989.

[7]A. Ciupiński, Demilitaryzacja Unii Europejskiej, dostęp: 23.05.2016, http://ncss.org.pl/images/Demilitaryzacja_UE.pdf, s. 2 – 3.

[8] S.J. Smith, EU-NATO cooperation: a case of institutional  fatigue?, “European Security”, 2011, nr 20 (2),  s. 244 – 245.

[9] Por. B. Irondelle, F. Merand, M. Foucault, Public support for European defence: Does strategic culture matter?, “European Journal of Political Research”, 2015, nr 54, s. 363 – 383.

[10] Joint Communication to the European Parliament and the Council.The EU's comprehensive approach to external conflict and crises, JOIN(2013) 30 final, Bruksela 2013.

[11] R. Abusharaf i in., Fragile Politics. Weak States in the Greater Middle East, Doha, 2014, dostęp: 23.05.2016, https://repository.library.georgetown.edu/bitstream/handle/10822/711114/CIRSSummaryReport11WeakStates2014.pdf.

[12] P. Gleick, Water, Drought, Climate Change, and Conflict in Syria, „Weather, Climate, and Society”, 2015, nr. 6a,s 331-340 czy 331, 340?

[13] Interdépendance entre sécurité et développement: l’approche de l’UE, Bruksela 2016, dostęp : 23.05.2016, http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2016)582014.

[14] P. Soroka, Polistrategia bezpieczeństwa zewnętrznego Polski, Warszawa 2005 s. 260, za: W. Pokruszyński, Polityka a strategia bezpieczeństwa, Józefów 2011.

[15] The Multiannual Financial Framework: The External Action Financing Instruments, dostęp: 23.05.2016, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1134_en.htm.