Procedury hamulcem zakupów dla armii. Seredyński: Potrzeba „środka ciężkości” modernizacji

Polskie władze zamierzają w najbliższych latach przeprowadzić szeroko zakrojony program modernizacji technicznej Sił Zbrojnych, który ma przynieść skokowe zwiększenie zdolności operacyjnych, a także pozwolić na rozszerzenie możliwości przemysłu. Projekty realizowane do chwili obecnej borykają się jednak z opóźnieniami, które są wynikiem nie tylko niewystarczających zasobów finansowych, ale też złych rozwiązań instytucjonalnych, utrudniających podejmowanie kluczowych decyzji bądź prowadzących do nadmiernych opóźnień.

Proces zakupów sprzętu dla Sił Zbrojnych jest nadmiernie skomplikowany. Bierze w nim udział duża liczba instytucji, ich działania nie są w wystarczający sposób skoordynowane. Zaangażowane są Inspektorat Uzbrojenia MON, Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, Biuro ds. Umów Offsetowych MON, Departament Polityki Zbrojeniowej, Zarządy P-4, P-5 i P-8 w Sztabie Generalnym, Departament Strategii i Planowania Obronnego, Departament Nauki i Szkolnictwa Wojskowego, , a także w pewnym zakresie Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, łącznie co najmniej dziesięć instytucji. Prowadzenie wzajemnych uzgodnień jest czasochłonne i przyczynia się często do powstawania opóźnień.

W rozmowie z Defence24.pl Filip Seredyński, radca prawny i członek Narodowej Rady Rozwoju zwraca uwagę, że za realizację programów modernizacyjnych odpowiada co najmniej dziesięć instytucji, w MON oraz Siłach Zbrojnych. Ich działania nie są koordynowane we właściwy sposób, co przyczynia się do powstawania opóźnień. Istotną rolę odgrywają też regulacje prawne, dotyczące procesu zakupów Ekspert podkreśla jednocześnie, że trudno będzie dokonać znacznych zmian w ramach Prawa Zamówień Publicznych z uwagi na przepisy europejskie.

Na gruncie Prawa Zamówień Publicznych nie ma możliwości dokonania szeroko zakrojonych zmian dotyczących pozyskiwania sprzętu i uzbrojenia dla Sił Zbrojnych, gdyż jest ono determinowane przez przepisy Unii Europejskiej. Większość głównych zakupów realizowana jest jednak z pominięciem przepisów PZP, w trybie ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Jest on regulowany wewnętrznymi przepisami Ministerstwa Obrony Narodowej. W tym zakresie wprowadzenie istotnych zmian jest możliwe i pożądane.

Znaczna część programów modernizacyjnych realizowana jest jednak w oparciu o przepisy wewnętrzne Ministerstwa Obrony Narodowej, w ramach ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Pozwala to na wyłączenie stosowania Prawa Zamówień Publicznych. W tym zakresie polskie władze mogą i powinny wprowadzić zmiany, między innymi w celu uniknięcia duplikowania procedur związanych z ustalaniem zasadności tzw. „trybu BP”.

Zakupy w trybie ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa dokonywane są po przeprowadzeniu czasochłonnej oceny zasadności zastosowania. Bardzo podobny proces musi być realizowany w związku z formułowaniem wymogów offsetowych, które – zgodnie z obecnymi przepisami – mogą być stawiane tylko w sytuacji, gdy występuje potrzeba ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Mamy więc do czynienia z duplikowaniem procedur. Wydaje się, że powinny one zostać połączone, co znacząco uprościłoby cały proces pozyskiwania sprzętu.

Jak podkreśla w rozmowie z Defence24.pl Filip Seredyński, istotne znaczenie dla procesu pozyskiwania sprzętu wojskowego mają przepisy dotyczące identyfikacji potrzeb sił zbrojnych i prac analityczno-koncepcyjnych, prowadzonych na podstawie Decyzji nr 72/MON z 2013 roku. Zgodnie z obecnymi regulacjami mogą trwać do trzech lat. Konieczność uzgodnień pomiędzy poszczególnymi jednostkami powoduje, że często nawet te terminy są przekraczane. 

Biorąc pod uwagę czas potrzebny na prowadzenie samych postępowań, podpisywanie kontraktów czy wprowadzanie sprzętu na uzbrojenie, formułowane wymagania mogą się zdezaktualizować np. w związku z ewolucją wymogów współczesnego pola walki czy pojawianiem się nowych produktów. Dlatego przepisy dotyczące prac analitycznych muszą zostać uproszczone.

Proces pozyskiwania sprzętu i uzbrojenia dla Sił Zbrojnych jest często opóźniony ze względu na dużą liczbę zaangażowanych podmiotów, brak koordynacji i wyznaczenia odpowiedzialności. Powinno się dążyć do skumulowania „środka ciężkości” w jednym podmiocie, tak aby to on w głównej mierze był odpowiedzialny za wszystkie czynności związane z formułowaniem wymogów technicznych, prowadzeniem procedur przetargowych, a także wdrażaniem sprzętu, na wzór francuskiej agencji DGA czy szwedzkiej FMV. Naturalnym ośrodkiem, który mógłby otrzymać uprawnienia do koordynacji jest Inspektorat Uzbrojenia, obecnie kierujący fazą realizacyjną, uczestniczący też w pracach analityczno-koncepcyjnych. W dłuższym okresie należałoby rozwijać jego zdolności analityczne, tak aby przejmował szerszy zakres zadań.

Filip Seredyński wskazuje także na nieefektywny podział kompetencji związanych z zakupami sprzętu dla sił zbrojnych. W procesie modernizacji bierze udział wiele podmiotów, brakuje odpowiedniej koordynacji. Zdaniem członka Narodowej Rady Rozwoju odpowiedzialność za prowadzenie analiz, procedur przetargowych oraz wdrażanie sprzętu do służby powinna zostać skupiona w jednym ośrodku. Filip Seredyński postuluje przekazanie kluczowej roli Inspektoratowi Uzbrojenia, który obecnie wykonuje fazę realizacyjną i częściowo – analityczno-koncepcyjną.

Przekazanie większości kompetencji do jednego ośrodka pozwoliłoby na wzmocnienie decyzyjności w procesie pozyskiwania sprzętu. Zaznaczam, że nie jestem zwolennikiem tezy, że tego typu rozwiązania muszą być wdrażane przez restrukturyzację, czy tworzenie nowych podmiotów. Czasem wystarczy poprawa koordynacji, w tym wypadku w oparciu o Inspektorat Uzbrojenia. Należałoby też wydzielić odpowiednie zespoły projektowe, zajmujące się wyłącznie konkretnymi, najważniejszymi postępowaniami. Obecnie w IU pracuje 400 osób, z tego 260 merytorycznych, a prowadzonych jest około 800 procedur, co w naturalny sposób powoduje niewydolność struktur. Wzorem jest tutaj dla mnie biuro programu Gripen w szwedzkiej agencji FMV, które zajmuje się pracami od wstępnych analiz, aż do wsparcia eksploatacji i promocji eksportu.

Jedną z przyczyn opóźnień w programach modernizacyjnych jest również brak skutecznych mechanizmów egzekwowania terminowej realizacji prac. Prowadzi to często do występowania opóźnień wynikających z przyczyn, które mogłyby być relatywnie łatwo wyeliminowane przy odpowiednim poziomie zaangażowania poszczególnych osób czy instytucji. Filip Seredyński postuluje wprowadzenie systemu „kamieni milowych” ze ścisłym harmonogramem czasowym. Ponadto, wskazuje na potrzebę ustanowienia mechanizmu pozwalającego egzekwować odpowiedzialność za terminowy przebieg procesu modernizacji, na przykład przez powołanie pełnomocników Ministra Obrony Narodowej.

Kolejnym istotnym aspektem jest jasny podział odpowiedzialności i egzekwowanie terminowego wykonania poszczególnych etapów programów, zarówno od komórek władz państwowych (MON, MR, Sił Zbrojnych), jak i przemysłu. Obecnie brakuje osoby lub ośrodka, który byłby w stanie w sposób skuteczny egzekwować realizację konkretnych elementów prac zgodnie z harmonogramem. Należałoby wprowadzić system „kamieni milowych” wytyczających nie rzadziej niż co dwa miesiące postępy w realizacji programów, wraz z ustanowieniem na przykład pełnomocników Ministra Obrony Narodowej w celu prowadzenia nadzoru. W wypadku nieosiągania założeń byliby oni uprawnieni do wyciągania konsekwencji wobec osób odpowiedzialnych za daną część procesu pozyskiwania uzbrojenia.

Proces modernizacji Sił Zbrojnych RP jest również hamowany przez formułowanie wymagań, które nie mogą być spełnione nawet przez najnowocześniejszy sprzęt. Zdaniem członka Narodowej Rady Rozwoju jest to spowodowane między innymi zaostrzeniem przepisów antykorupcyjnych Decyzją 125/MON, „radykalnie” ograniczającą możliwość kontaktów osób odpowiedzialnych za tworzenie wymagań z przedstawicielami przemysłu. Takie rozwiązanie nie sprzyja również budowie zdolności sił zbrojnych w oparciu o własny przemysł. 

Zakupy sprzętu wojskowego i uzbrojenia są również hamowane przez procedury antykorupcyjne. Decyzją 125/MON wprowadzono kilka lat temu zapisy, radykalnie ograniczające kontakty pracowników i żołnierzy resortu obrony odpowiedzialnych za tworzenie wymagań w zakresie wyposażenia z przedstawicielami przemysłu. Wskutek tego często formułowane warunki nie mogą być spełnione nawet przez najnowocześniejszy sprzęt, co oczywiście wydłuża i utrudnia proces modernizacji. We Francji decyzje w tym zakresie podejmowane są z udziałem przedstawicieli przemysłu. Jeżeli chcemy modernizować armię w oparciu o zdolności własnego przemysłu, co jest podstawowym założeniem trybu ochrony bezpieczeństwa państwa, musi on partycypować w przygotowaniu wymagań. Z drugiej strony, jeżeli ustalone prace nie będą realizowane w terminie, konsekwencje powinny być wyciągane również wobec przedstawicieli zbrojeniówki.

Polska armia stoi u progu przeprowadzenia istotnych projektów modernizacyjnych, które mają w skokowy sposób podnieść jej zdolności bojowe. Na przeszkodzie mogą jednak stanąć nie tylko kwestie budżetowe, ale i zbyt skomplikowane procedury, które z różnych przyczyn nie zostały dopracowane w ciągu ostatnich lat. Biorąc pod uwagę zakres potrzeb Sił Zbrojnych, otoczenie międzynarodowe a także sytuację przemysłu zbrojeniowego, nie można dopuścić, aby proces unowocześniania sprzętu Wojska Polskiego był hamowany przez niejasny podział kompetencji czy zdublowane procedury.

Dlatego wprowadzenie usprawnień w tym zakresie staje się szczególnie pilną kwestią. Należy jednak pamiętać, że celem powinno być usystematyzowanie i uproszczenie warunków planowania i realizacji programów modernizacyjnych, a nie tworzenie „na siłę” nowych instytucji (co oczywiście nie wyklucza takiego rozwiązania, o ile okaże się ono przemyślane i korzystne) czy demonstracyjne wprowadzanie zmian w przepisach. Wymaga to więc kompleksowego podejścia, nastawionego przede wszystkim na poprawę koordynacji i jasny podział odpowiedzialności, włącznie z możliwością jej egzekwowania. Zważywszy na to, że w obecnej sytuacji sprzętowej Wojska Polskiego niezbędne staje się jednoczesne prowadzenie wielu dużych programów modernizacyjnych, uporządkowanie procedur jest warunkiem koniecznym dla pomyślnego zrealizowania procesu modernizacji.