Pieniądze dla wschodniej flanki zabezpieczone. Trump zakończy spory o budżet Pentagonu?

Departament Obrony jest obecnie finansowany na zasadach prowizorium budżetowego (Continuing Resolution), generalnie zamrażającego poziom wydatków obronnych na tym z roku fiskalnego 2016 (który skończył się 30 września). Kilka dni temu Barack Obama podpisał kolejne prowizorium, przedłużające okres "gwarantowanego" finansowania Departamentu Obrony do kwietnia 2017 roku. Pełny budżet (ustawa NDAA) nadal nie został zatwierdzony przez prezydenta USA.

Tym razem jednak w przepisach ustanawiających prowizorium zawarto szczególne regulacje, pozwalające na zwiększenie - w stosunku do roku obecnego - finansowania w obszarach, które uznane zostały za szczególnie istotne z punktu widzenia strategicznych interesów USA. Dodatkowe pieniądze przeznaczone zostaną na program samolotu tankowania powietrznego KC-46A, nowych strategicznych okrętów podwodnych Ohio, modernizacji flot śmigłowców Apache i Black Hawk w ramach programów wieloletnich czy "krytyczne" działania związane z utrzymaniem/modernizacją arsenału jądrowego.

Zwiększenie finansowania będzie też dotyczyć funduszy przeznaczonych na prowadzenie operacji zagranicznych (OCO). Jest to szczególnie istotne dla Polski, bo z tej puli pochodzą między innymi środki na wzmocnienie wschodniej flanki NATO. Do kwietnia 2017 roku Pentagon będzie mógł wykorzystać na ten cel około 650 mln USD dodatkowych środków. To z kolei umożliwi realizację planowanych w projekcie budżetu na kolejny rok środków wzmocnienia nawet w sytuacji, gdyby pełny budżet Pentagonu nie został zatwierdzony jeszcze przez kilka miesięcy.

Drugim obszarem, w którym zdecydowano się na zwiększenie "operacyjnego" budżetu, jest zwalczanie terroryzmu, co ma związek z operacjami prowadzonymi przez siły USA w Iraku, Syrii czy Libii. Jak wskazano wcześniej, prowizorium budżetowe "zamraża" co do zasady finansowanie Pentagonu na poziomie z roku fiskalnego 2016, natomiast pewne obszary będą mogły otrzymać dodatkowe środki. Ujęcie wśród nich wzmocnienia wschodniej flanki świadczy o uznaniu tego przedsięwzięcia za strategiczne.

Finansowanie European Reassurance Initiative, czyli wsparcia dla zwiększonej obecności USA w Europie ma zostać podniesione z niemal 800 mln USD w roku fiskalnym do ponad 3,4 mld USD (ok. 650 mln dodatkowych funduszy to część zwiększenia finansowania do kwietnia 2017 roku). Łatwo więc zauważyć, że utrzymanie niższego poziomu finansowania jeszcze przez kilka miesięcy mogłoby utrudnić Amerykanom prowadzenie działań wzmacniających wschodnią flankę (w "rozszerzonym" kształcie w stosunku do obecnego roku).

Te fundusze mają posłużyć m.in. do ustanowienia rotacji pełnych pancernych brygadowych zespołów bojowych w Europie (dowództwo pierwszej brygady pancernej będzie umieszczone w Polsce). Najbardziej kosztowną pozycją jest jednak rozmieszczenie sprzętu dla drugiej brygady czy jednostek szczebla dywizji, łącznie ma to kosztować około 1,9 mld USD. To ta pozycja mogła być najbardziej zagrożona, gdyby w prowizorium nie znalazły się odpowiednie zapisy, na co wskazywał w wywiadzie dla Defense News sekretarz US Army Eric Fanning.

Przygotowania do rozmieszczenia "rotacyjnej" brygady są już bowiem zaawansowane, a sama obecność jednostki, która trafi bezpośrednio na wschodnią flankę, ma bardzo duże znaczenie militarne. Jednakże, umieszczenie w zachodniej Europie sprzętu dla drugiej brygady jednostek szczebla dywizji jest koniecznym dopełnieniem ustanowienia obecności "rotacyjnej" jednostki. Dysponowanie przez US Army tylko jedną brygadą pancerną w regionie, łącznie z koniecznością przerzutu sprzętu dla każdej kolejnej jednostki zza oceanu, narażałoby ją na oddziaływanie przeciwnika przy braku odpowiedniego wsparcia/rezerw.

Były dowódca wojsk NATO w Europie gen. Phillip Breedlove postulował nawet, aby na kontynencie rozmieścić sprzęt dla kilku brygad. Umożliwiłoby to wzmocnienie wojsk lądowych w krótkim czasie (konieczny jest tylko przerzut żołnierzy). Należy też pamiętać, że siły zbrojne państw zachodnich borykają się z istotnymi problemami strukturalnymi, i mogą być zdolne do wystawienia w krótkim czasie raczej ograniczonych sił.

Zatwierdzenie prowizorium w takim kształcie pozwala na kontynuowanie w większym niż w roku fiskalnym 2017 zakresie wzmocnienia wschodniej flanki i programów modernizacyjnych, ale i tak nie rozwiązuje długoterminowych problemów budżetowych Pentagonu. Plany utrzymania prowizorium budżetowego krytyce poddał niedawno sekretarz obrony Ashton Carter, w liście przytaczanym przez Defense News.

Wskazał między innymi, że kontynuowanie prowizorium budżetowego miałoby negatywny wpływ na programy modernizacyjne, w których planuje się wzrost produkcji bądź rozpoczęcie od nowa. Specyfika prowizorium zakłada bowiem - co do zasady - utrzymywanie finansowania programów na poziomie z roku poprzedniego, aż do przyjęcia nowego porozumienia. Warto jednak zauważyć, że przyjęty ostatecznie kształt prowizorium rozwiązuje część problemów (np. w zakresie wzmocnienia wschodniej flanki), ale nie wszystkie.

Sam budżet Pentagonu na rok fiskalny 2017 (National Defense Authorization Act) został już przyjęty zdecydowaną większością głosów przez obie izby Kongresu i czeka na podpis prezydenta. Nawet jeżeli Barack Obama podpisze tę ustawę, pozwalając realizować wszystkie, a nie tylko najważniejsze programy Departamentu Obrony w sposób planowy, będzie to jedynie wstępem do rozwiązania problemu cięć budżetowych w Pentagonie.

W Stanach Zjednoczonych od kilku lat trwa konflikt polityczny dotyczący finansowania obronności. Przyjęta ustawa Budget Control Act zakładała bowiem, że od 2013 roku wydatki obronne z bazowego budżetu Pentagonu mają być w sposób automatyczny obcinane o określoną wysokość, jeżeli amerykańscy parlamentarzyści nie porozumieją się odnośnie innego sposobu obniżenia deficytu budżetowego. A to jest przedmiotem istotnego sporu.

Co do zasady Demokraci chcą chronić programy socjalne, podczas gdy Republikanie sprzeciwiają się zwiększaniu przychodów budżetowych. Kwestią sporną jest też sam poziom wydatków obronnych i sposób ich zwiększania. Dla znacznej części Demokratów warunkiem podwyższenia budżetów wojskowych jest jednoczesne zwiększenie finansowania innych programów krajowych (również objętych przez cięcia) - na przykład drogą zwiększania przychodów do budżetu, z kolei Republikanie są bardziej skłonni do podnoszenia wyłącznie budżetu obronnego.

Łącznie zakres automatycznych cięć mógł dotyczyć pierwotnie 984 mld dolarów w latach fiskalnych 2013-2021, z czego około połowa przypadała na obszary związane z obronnością. Tzw. „sekwestracja”, czyli automatyczne cięcia budżetowe, wprowadzane obok (a nie zamiast) planowych redukcji w Departamencie Obrony została uruchomiona już raz w 2013 roku, co spowodowało obniżenie gotowości amerykańskich sił zbrojnych.

W 2013 roku przyjęto jednak porozumienie Bipartisan Budget Act (zatwierdzone zarówno przez Republikanów, jak i Demokratów), które ustalało nieco wyższe limity na lata fiskalne 2014 i 2015, częściowo łagodząc efekt cięć. Podobny dokument został przyjęty w 2015 roku, z przeznaczaniem na lata 2016 i 2017. Co ciekawe, projekt na rok fiskalny 2017 w kształcie przyjętym przez obie Izby Kongresu (przy poparciu większości Republikanów i Demokratów - a więc wypracowany na zasadzie kompromisu) zawiera niewielkie zwiększenie finansowania obronności bez "odpowiednika" w wydatkach krajowych (objętych również procesem automatycznych cięć).

Wskazuje to, że w najbliższej przyszłości może dojść do stopniowego, przynajmniej częściowego odwrócenia automatycznych cięć budżetowych w Departamencie Obrony, wprowadzonych przez Budget Control Act (i łagodzonych, ale nie znoszonych przez Bipartisan Budget Act). Dodatkowe pieniądze w roku fiskalnym 2017 (po podpisie prezydenta) mają być przeznaczone na przykład na podwyżki dla żołnierzy. W ubiegłych latach również wydatki osobowe były przedmiotem oszczędności, co przekładało się zarówno na redukcję liczby personelu, jak i spowolnienie tempa wzrostu wynagrodzeń.

Warto tutaj zaznaczyć, że zniesienie zapisów dotyczących automatycznych cięć budżetowych jest koniecznym warunkiem do spełnienia zapowiedzi o rozbudowie sił zbrojnych USA, składanych przez Donalda Trumpa. W innym wypadku podwyższenie liczebności czynnej US Army do 540 000 żołnierzy, czy np. zwiększenie liczby okrętów w US Navy do 350 - o czym ostatnio mówił prezydent elekt, wskazując że to priorytet - po prostu nie będzie możliwe.

Nawet niechętna w pewnej mierze znacznemu zwiększaniu finansowania obronności administracja Obamy planowała długoterminowe finansowanie Pentagonu powyżej poziomów wynikających z Budget Control Act i to pomimo, że jednocześnie zakładano np. redukcję liczby żołnierzy w US Army. Przepisy dotyczące automatycznych cięć są zbyt ostre, aby utrzymać odpowiedni poziom zdolności armii, a ich łagodzenie za pomocą porozumień Bipartisan Budget Act nie stanowi pełnego rozwiązania problemu. W ten sposób finansuje się tylko najważniejsze programy modernizacyjne, a przedstawiciele wojsk lądowych wprost wskazują, że dostępny budżet jest niewystarczający i nie pozwala realizować programów generacyjnie nowych ciężkich wozów bojowych.

Co więcej, w nadchodzących latach Pentagon będzie musiał sfinansować modernizację triady jądrowego odstraszania - nie tylko w zakresie prac rozwojowych, ale też produkcji i dostaw seryjnych systemów (strategicznych okrętów podwodnych, rakiet międzykontynentalnych bazowania lądowego czy bombowców B-21). Koszty ponoszone na ten cel będą więc wyższe, niż obecnie. To wszystko powoduje, że kluczowym zadaniem nowej administracji jest pełne zniesienie "sekwestracji", a dopiero potem będzie można mówić o istotnym zwiększaniu liczebności żołnierzy czy sprzętu w poszczególnych rodzajach wojsk. 

Ustawa Budget Control Act, a w szczególności łączenie zapisów ograniczających wysokość wydatków obronnych i nakładów na programy krajowe, spowodowała, że budżet Pentagonu stał się "zakładnikiem" politycznych sporów o kwestie, w dużej mierze niezwiązane z obronnością. Donald Trump będzie musiał rozwiązać kwestię automatycznych cięć, tworząc rozwiązanie spełniające warunki tej ustawy dotyczące deficytu budżetowego (i tym samym anulując "sekwestrację", bądź też - potencjalnie - całkowicie znieść te regulacje, choć Republikanie co do zasady sprzeciwiają się zwiększaniu deficytu). Biorąc pod uwagę sytuację federalnych finansów, niemal na pewno nie będzie to łatwym zadaniem. 

Wydaje się jednak, że nowa administracja zdecyduje się zwiększyć wydatki obronne, biorąc pod uwagę znaczenie sił zbrojnych dla Republikanów czy obecną sytuację geopolityczną (a także zmieniający się układ sił w amerykańskiej polityce po wyborze prezydenta). Powinno to umożliwić przyspieszenie modernizacji sił zbrojnych USA. Jak zawsze w takim wypadku odwracanie skutków cięć musi jednak być procesem długotrwałym (choćby z uwagi na czas konieczny na realizację procedur przetargowych czy prac B+R).

Pod znakiem zapytania stoi także realizacja dość zdecydowanych zapowiedzi Trumpa, choć proces redukcji i pewnego starzenia się parku sprzętowego sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych powinny zostać zatrzymane. To z kolei może być korzystne również dla sojuszników z NATO, w tym Polski, choć należy pamiętać, iż nowa administracja będzie prawdopodobnie mocno naciskać na sojuszników, aby ci zwiększyli swoje zdolności i wkład w system kolektywnej obrony.

Trzeba też pamiętać, że w nowej administracji mogą być obecne tendencje prorosyjskie. Ścisłe kontakty z Rosją ma np. typowany na stanowisko sekretarza stanu Rex W. Tillerson, choć z drugiej strony przyszły sekretarz obrony gen. James Mattis ostro wypowiadał się o agresywnych działaniach Moskwy. Najważniejsze zatem dla Polski jest rozbudowywanie własnych zdolności obronnych, wpływających na wiarygodność sojuszniczą w NATO.

Również dlatego, że zwiększa to prawdopodobieństwo długofalowego utrzymania wzmocnionej obecności wysuniętej (tak, aby nie została ona ograniczona np. po 2-3 latach). O ile bowiem dziś zniesienie tak zaawansowanych planów jest bardzo mało prawdopodobne, to po paru latach może pojawić się - również w krajach europejskich - pokusa "zaoszczędzenia" na wzmocnieniu wschodniej flanki, jeżeli do tego czasu nie dojdzie do eskalacji pomiędzy Rosją a NATO czy Ukrainą w naszym regionie. Posiadanie silniejszej armii w naturalny sposób uodparnia na zmiany polityczne u sojuszników, a samo zwiększenie długofalowych wydatków obronnych w USA będzie na pewno korzystne dla Polski.