Nowe regulacje w sprawie kontroli wykonania zobowiązań offsetowych

Szef MON wydaje przepisy o kontroli wykonywania zobowiązań offsetowych

Pod koniec stycznia w dzienniku urzędowym MON opublikowano decyzję Nr 20/MON w sprawie kontroli w zakresie prawidłowości wykonania zobowiązań offsetowych i nadzoru nad wykonywaniem umów offsetowych. Przepisy decyzji mają uzupełnić regulacje zawarte w ustawie z 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa zwanej potocznie „ustawą offsetową”. Chodzi konkretnie o art. 16-19, 28 oraz 30 tego aktu prawnego.

Komórka organizacyjna MON odpowiedzialna za sprawy offsetu

Z końcem lipca 2014 r. po wejściu w życie nowej ustawy zadania związane z offsetem zostały przekazane przez ustawodawcę z ówczesnego Ministerstwa Gospodarki do Ministerstwa Obrony Narodowej. Jednostką organizacyjną odpowiedzialną za sprawy offsetu w resorcie obrony narodowej jest Biuro do Spraw Umów Offsetowych (dalej „Biuro”). Odpowiada ono za zarządzanie procesem przygotowania i realizacji umów offsetowych zawieranych z zagranicznymi dostawcami sprzętu wojskowego. Do zadań Biura należy m.in. nadzór, monitorowanie, kontrola i ocena realizacji zobowiązań offsetowych wynikających z umów offsetowych zawartych przez Ministra Obrony Narodowej i zatwierdzonych przez Radę Ministrów. Ponadto Biuro ma obowiązek prowadzenia współpracy w obszarze offsetu z krajowymi i zagranicznymi przedsiębiorcami przemysłu obronnego.

W trakcie obowiązywania ustawy offsetowej z 1999 r. za sprawy offsetu odpowiadał Departament Programów Offsetowych w Ministerstwie Gospodarki później zastąpionym przez Ministerstwo Rozwoju. Nadzór, monitorowanie, kontrola i ocena realizacji zobowiązań offsetowych wynikających z umów offsetowych zawartych przed wejściem w życie ustawy offsetowej z 2014 r. są obecnie w gestii Departamentu Polityki Eksportowej w resorcie rozwoju. Kierownictwo Ministerstwa podjęło w sierpniu 2016 r. decyzję o zmianie statutu resortu skutkującej likwidacją Departamentu Programów Offsetowych.

Przepisy ustawy offsetowej dotyczące kontroli wykonywania zobowiązań offsetowych

Zgodnie z ustawą zagraniczny dostawca, który zawarł umowę offsetową z Ministrem Obrony Narodowej, przekazuje mu sprawozdanie z wykonania ciążących na nim zobowiązań offsetowych za rok poprzedni w terminie do 31 marca każdego roku. Z kolei Minister Obrony Narodowej przeprowadza u offsetobiorców kontrolę w zakresie prawidłowości wykonania zobowiązań offsetowych, o czym informuje zagranicznego dostawcę. Na gruncie ustawy czynności kontrolne wykonuje zespół kontrolny złożony z pracowników resortu obrony narodowej oraz ewentualnie ekspertów spoza MON po doręczeniu offsetobiorcy oraz zagranicznemu dostawcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Może brać w niej udział również zagraniczny dostawca, ale jedynie jako obserwator.

Ustawa offsetowa precyzuje, co dokładnie powinno zawierać takie upoważnienie, jakie uprawnienia ma zespół kontrolny, jakie obowiązki ciążą na kontrolowanym offsetobiorcy oraz co zawiera protokół z kontroli. Co istotne, offsetobiorca oraz zagraniczny dostawca mogą zgłosić Ministrowi Obrony Narodowej zastrzeżenia do protokołu wraz z ich uzasadnieniem w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu. W przypadku ich zgłoszenia szef MON może ponownie przeprowadzić kontrolę albo zmienić lub uzupełnić protokół. Ustawa offsetowa reguluje również kwestię pozytywnego rezultatu kontroli, który prowadzi do zatwierdzenia danego zobowiązania i zaliczenia na poczet zawartej umowy offsetowej.

W myśl ustawy offsetowej Minister Obrony Narodowej w ramach prowadzonego nadzoru nad wykonywaniem zobowiązań offsetowych przedkłada Radzie Ministrów roczne sprawozdanie z wykonania zobowiązań offsetowych przez zagranicznych dostawców. Obejmuje ono w szczególności ocenę efektywności wykonania zobowiązań związanych z przekazaniem technologii o charakterze innowacyjnym i know-how.

Nowa decyzja MON wskazuje konkretne obowiązki Dyrektora Biura do Spraw Umów Offsetowych

Decyzja Nr 20/MON stanowi, że nadzór nad wykonywaniem umów offsetowych oraz prowadzeniem kontroli w zakresie prawidłowości wykonania zobowiązań offsetowych, w imieniu Ministra Obrony Narodowej, sprawuje Dyrektor Biura do Spraw Umów Offsetowych (dalej „Dyrektor Biura”). Taki zapis powiela jednak treść regulaminu organizacyjnego MON i należy uznać go za zbędny ozdobnik. Decyzja wskazuje, że do zadań Dyrektora Biura należy m.in. opracowanie rocznego planu kontroli poszczególnych offsetobiorców w zakresie wykonania zobowiązań offsetowych. Taki plan jest następnie zatwierdzany przez wiceministra obrony narodowej odpowiedzialnego za sprawy uzbrojenia i modernizacji armii. Co zaskakujące, Dyrektor Biura nie ma obowiązku konsultacji projektu planu z Dyrektorem Departamentu Polityki Zbrojeniowej (dalej „Dyrektor DPZ”).

Uprawnienia Dyrektora DPZ skłaniają do wniosku, że powinien być konsultowany w powyższym zakresie. Odpowiada bowiem m.in. za określanie kierunków modernizacji technicznej Sił Zbrojnych w aspekcie roli przemysłowego potencjału obronnego. Określa też poziom ambicji przemysłowych dla programów operacyjnych, w tym minimalny zakres transferu technologii związany z pozyskiwaniem sprzętu wojskowego. Dyrektor DPZ wykonuje w imieniu szefa MON nadzór, w tym kontrolę, nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa wykonywanych przez przedsiębiorców, dla których organem właściwym w tym zakresie jest Minister. Brak koordynacji planów kontroli może spowodować, że dany przedsiębiorca będący offsetobiorcą będzie mógł stać się w jednym momencie podmiotem zarówno kontroli ze strony Biura, jak i DPZ, co przełoży się na mniejszą efektywność obu kontroli.

Dyrektor Biura organizuje pracę zespołów kontrolnych

Dyrektor Biura odpowiada za organizację pracy zespołów kontrolnych oraz bieżące monitorowanie ich prac, w tym efektywność, rzetelność i terminowość wykonywanych przez nie zadań. Decyzja nr 20/MON precyzuje, że dany zespół kontrolny jest powoływany przez wiceministra obrony narodowej odpowiedzialnego za sprawy uzbrojenia i modernizacji armii. Oprócz pracowników resortu obrony narodowej (wchodzących w skład służby cywilnej oraz pozostających poza nią) w jego skład mogą wchodzić żołnierze. Jeżeli dokonanie określonych czynności związanych z przeprowadzeniem kontroli wymaga specjalistycznej wiedzy, Dyrektor Biura może powołać ekspertów.

Ekspertami mogą być osoby pełniące służbę wojskową lub zatrudnione w ramach stosunku pracy w MON zajmujące się obsługą prawną. Mogą nimi być również biegli rewidenci lub osoby dysponujące specjalistyczną wiedzą w zakresie zobowiązania offsetowego, którego wykonanie jest przedmiotem kontroli. W tym miejscu warto wskazać, że szefowi MON podlega 41 podmiotów (np. inspektoraty, centra, garnizony), 42 instytucje są przez niego nadzorowane (np. agencje, instytuty, uczelnie wojskowe), a w stosunku do 11 kolejnych MON wykonuje uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa (przedsiębiorstwa zbrojeniowe należące do Skarbu Państwa).

Wobec tego szef MON może skorzystać z kompetencji osób pracujących w tych instytucjach i oddelegować je do zespołu kontrolnego, co daje mu szeroki rezerwuar kadrowy. Z uwagi na obowiązek zapewnienia efektywności i rzetelności pracy zespołu kontrolnego Dyrektor Biura może zwrócić się do wiceministra o oddelegowanie konkretnych specjalistów.

Czynności zespołu kontrolnego

Po zawiadomieniu danego offsetobiorcy z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli (wyjątkowo zachowanie tego terminu nie jest wymagane) docelowo zespół kontrolny prowadzi swoje czynności w siedzibie lub zakładzie offsetobiorcy, w którym jest realizowana umowa offsetowa. To zrozumiałe, ponieważ offset polega na tworzeniu przez zagranicznego dostawcę potencjału w zakresie zdolności produkcyjnych, serwisowych i obsługowo-naprawczych. Takie zdolności są ustanawiane w siedzibie lub zakładzie danego offsetobiorcy.

W uzasadnionych przypadkach, Dyrektor Biura może zdecydować o przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości wykonania zobowiązań offsetowych poza siedzibą lub zakładem offsetobiorcy w formie przeglądu dokumentów przesłanych przez offsetobiorcę, które są sporządzane w trakcie wykonywania umowy offsetowej. Takie rozwiązanie jest optymalne w przypadku oceny umów licencyjnych, czy dokumentacji technicznej przekazanej przez zagranicznego dostawcę, które stanowią podstawę do stworzenia przez offsetobiorcę własnych dokumentów. Ich ocena w siedzibie resortu obrony będzie bardziej ekonomicznie uzasadniona, choć wiąże się to z obowiązkiem odpowiedniego zabezpieczenia przekazywanych dokumentów, by nie doszło do naruszenia tajemnic przedsiębiorstwa.

Rezultatem kontroli jest protokół sporządzany w trzech egzemplarzach, który na wniosek Dyrektora Biura musi zostać zatwierdzony przez wiceministra obrony narodowej do spraw uzbrojenia i modernizacji. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu decyzja nr 20/MON zasadniczo powiela przepisy ustawy offsetowej. Wskazuje dodatkowo, że Dyrektor Biura proponuje wiceministrowi obrony właściwemu w sprawach uzbrojenia i modernizacji propozycję ponownego przeprowadzenia kontroli lub zmiany lub uzupełnienia protokołu. Wiceminister podejmuje ostateczną decyzję. Pozytywny wynik kontroli, a następnie pozytywna opinia Komitetu Offsetowego są równoznaczne z obowiązkiem Dyrektora Biura przygotowania protokołu zatwierdzenia wykonania zobowiązania offsetowego przez zagranicznego dostawcę.

Do końca drugiego kwartału po zakończeniu roku sprawozdawczego Dyrektor Biura ma również obowiązek w imieniu szefa MON przygotować dla Rady Ministrów roczne sprawozdanie z wykonania zobowiązań offsetowych przez zagranicznych dostawców, które wcześniej musi zostać zatwierdzone przez wiceministra obrony właściwego w sprawach uzbrojenia i modernizacji armii.

Obowiązki w zakresie zaliczania zobowiązań offsetowych na poczet umowy offsetowej

Dyrektor Biura bada pod względem formalnym wnioski składane przez zagranicznych dostawców o zaliczenie danego zobowiązania offsetowego na poczet umowy offsetowej. W razie braków ma obowiązek wezwać zagranicznego dostawcę do uzupełnienia wniosku w określonym terminie. Jeśli wniosek został złożony po terminie albo nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, przed podjęciem decyzji o pozostawieniu go bez rozpoznania Dyrektor Biura informuje o tym wiceministra obrony narodowej do spraw uzbrojenia i modernizacji.

Podjęcie takiej decyzji może bowiem oznaczać dla zagranicznego dostawcy straty liczone w dziesiątkach lub nawet setkach milionów złotych. Przeznaczył duże środki na projekty w ramach realizacji umowy offsetowej, a w przypadku niezaliczenia danego zobowiązania offsetowego na poczet tej umowy będzie musiał zrealizować inne projekty o wartości odpowiadającej już zaangażowanym środkom. Taka sytuacja może rodzić napięcia na arenie międzynarodowej i skutkować negatywnie w zakresie współpracy wojskowej z państwem, w którym siedzibę ma zagraniczny dostawca.

Nowe przepisy na razie nie zostaną zastosowane w praktyce

Decyzja nr 20/MON nieznacznie doprecyzowuje przepisy ustawy offsetowej dotyczące kontroli w zakresie prawidłowości wykonania zobowiązań offsetowych i nadzoru nad wykonywaniem umów offsetowych. Nakłada na Dyrektora Biura dodatkowe obowiązki, które nie wynikały jednoznacznie z regulaminu organizacyjnego MON.

Nowe przepisy nie zostaną jednak prędko zastosowane, ponieważ jak dotąd nie doszło do zawarcia żadnej umowy offsetowej na gruncie ustawy z 2014 r. Nie ma zatem zobowiązań offsetowych, których wykonanie może zostać skontrolowane na gruncie przepisów tej ustawy i decyzji nr 20/MON. Można domniemywać, że pierwsze zobowiązania offsetowe, które zostaną zbadane na podstawie nowych regulacji, mogą dotyczyć projektów realizowanych w ramach programów „Wisła” i „Orka”, które są objęte obowiązkiem zawarcia umowy offsetowej. Niemniej trudno określić, kiedy dojdzie do zawarcia umów z zagranicznymi dostawcami.

Wojciech Pawłuszko, współautor komentarza do ustawy o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, prawnik specjalizujący się w regulacjach prawnych sektora zbrojeniowego.