Europa zwiększa finansowanie zbrojeniówki. Propozycja Komisji [ANALIZA]

Nowe budżetowe priorytety UE

Wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej to akt prawny przyjmowany w formie rozporządzenia Rady UE po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Obowiązek jego przyjęcia wynika z art. 312 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rozporządzenie określa, ile pieniędzy rocznie Unia ma ogółem do dyspozycji, a ile na poszczególne dziedziny. Dzięki rozporządzeniu UE może podejmować wiążące zobowiązania w co najmniej 5-letnim okresie. Obecnie projektowane rozporządzenie wyznacza horyzont na lata 2021-2027. Ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ wyznacza priorytety unijne, stąd wszystkie państwa członkowskie zabiegają o korzystne dla siebie zapisy, by unijny budżet mógł wspierać również priorytety krajowe.

Obecnie negocjowany budżet ma za zadanie sfinansowanie priorytetów politycznych, które wskazał 14 września 2016 r. przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker w orędziu o stanie Unii. Następnie program działań KE uzgodnili przywódcy wszystkich państw członkowskich UE w Bratysławie 16 września 2016 r. oraz w deklaracji rzymskiej z 25 marca 2017 r. Komisja zaproponowała przyjęcie długoterminowego budżetu wynoszącego 1,135 bln euro w okresie od 2021 r. do 2027 r. Budżet ma obejmować środki na inwestycje w badania naukowe i innowacje, młodzież, gospodarkę cyfrową, zarządzanie granicami oraz w zwiększanie bezpieczeństwa i wzmacnianie obrony. W ocenie KE zwrócą się one w przyszłości w postaci większego dobrobytu, zrównoważonego rozwoju i bezpieczeństwa. Wzmacnianie potencjału i innowacyjności przemysłu zbrojeniowego znalazło się wśród priorytetów UE pierwszy raz w jej historii.

Nowy projekt rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Obronnego

Komisja Europejska przedstawiła 13 czerwca 2018 r. projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia Europejskiego Funduszu Obronnego (dalej „EFO”). To kontynuacja inicjatywy z 7 czerwca 2017 r., kiedy KE opublikowała komunikat dotyczący powołania EFO. Dokument dotyczył zasad funkcjonowania EFO w obecnie obowiązujących wieloletnich ramach finansowych, które nie pozwalają na skonstruowanie nowych programów dla sektora zbrojeniowego dysponujących budżetami adekwatnymi do skali wyzwań. Zaprezentowany projekt rozporządzenia dotyczy funkcjonowania EFO w kolejnej perspektywie budżetowej na lata 2021-2027. Warte podkreślania jest również to, że treść projektu rozporządzenia była przygotowywana w oparciu o szerokie konsultacje publiczne oraz zamówione ekspertyzy. Jedną z nich było zlecone przez komisarz ds. rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP Elżbietę Bieńkowską liczące 110 stron opracowanie z lutego 2016 r. pt. Report of the Group of Personalities on the Preparatory Action for CSDP-related research. European Defence Research. The case for an EU-funded defence R&T programme. The case for an EU-funded defence R&T programme. Catalysing cooperation. Enabling capabilities. Sustaining competitiveness przygotowane przez 16 osób zajmujących wysokie stanowiska w obszarze obronności. Wśród nich był jeden Polak - Bogdan Klich, Minister Obrony Narodowej w latach 2007-2011, a obecnie senator, ale również prezesi Airbus Group, BAE Systems, Finmeccanica, MBDA oraz Saab.

Według propozycji Komisji EFO ma być instrumentem wspierającym konkurencyjność oraz innowacyjność europejskiej zbrojeniowej bazy technologicznej i przemysłowej i tym samym przyczyniać się do zachowania strategicznej autonomii Unii Europejskiej. Fundusz ma za zadanie uruchomić wspólne programy, których realizacja nie byłaby możliwa bez wsparcia UE, a poprzez wsparcie prac badawczo-rozwojowych ma być również źródłem inicjatyw, które zintensyfikują współpracę przemysłową pomiędzy państwami członkowskimi na każdym poziomie cyklu produkcji. KE chce wspierać za pośrednictwem EFO głównie projekty realizowane przez małe i średnie przedsiębiorstwa pochodzące z różnych państw członkowskich. Ponadto inicjatywy, które są objęte PESCO, będą dodatkowo premiowane i będą mogły liczyć na wyższy poziom dofinansowania. EFO będzie też uwzględniał unijny Plan Rozwoju Zdolności Przemysłowych (Capability Development Plan) oraz Skoordynowany Coroczny Przegląd Zbrojeniowy (Coordinated Annual Review on Defence – CARD) jak również aktywność NATO. Działalność Funduszu ma być też skorelowana z Europejskim Instrumentem na rzecz Pokoju, który ma dopiero powstać i dysponować budżetem 10,5 mld euro. Wskazany instrument ma umożliwić wnoszenie wkładu Unii na rzecz operacji pokojowych prowadzonych przez partnerów UE. Ponadto zakres działań wojskowych i obronnych, jakie może wspierać UE, zostanie rozszerzony. Instrument w założeniu obejmie wydatki, które nie mogą być finansowane z budżetu UE ze względu na ich związki z kwestiami wojskowymi i obronnymi.

Fundusz będzie wspierał projekty badawczo-rozwojowe realizowane przez kilka państw członkowskich UE, które znacząco wspomogą przyszłe zdolności przemysłowe Unii. W rezultacie mają przyczynić się do wzrostu liczby innowacji oraz stworzenia nowych produktów i technologii zbrojeniowych, w tym przełomowych. Ponadto Fundusz będzie udzielał wsparcia wspólnym projektom kilku państw członkowskich dotyczących produktów i technologii związanych z priorytetami w zakresie zdolności obronnych uzgodnionych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Obrony. Dzięki temu ma przyczyniać się do większej efektywności wydatkowanych środków przez państwa członkowskie, uzyskiwania większych efektów ekonomii skali, redukcji zbędnego duplikowania prowadzonych prac B+R. Finalnie Fundusz ma pomóc w zwiększeniu interoperacyjności zdolności przemysłowych w ramach całej UE.

Pieniądze z EFO nie będą jednak kierowane na działania, które nie będą akceptowalne etycznie. Jeśli w trakcie finansowania danego projektu pojawią się zastrzeżenia natury etycznej, wówczas taki projekt może zostać przerwany w każdym czasie. Takie postanowienia mogą przełożyć się na zakaz finansowania inicjatyw dotyczących m.in. zastosowań sztucznej inteligencji do działań militarnych oraz autonomicznych systemów eliminujących siły przeciwnika, nad którymi kontrola jest ograniczona. Pierwsza ewaluacja działania EFO zostanie przeprowadzona nie później niż 4 lata po jego uruchomieniu. Projekt rozporządzenia zawiera dokładny opis elementów, które będzie zawierał raport ewaluacyjny.

Wzrost środków na finansowanie projektów zbrojeniowych

Projekt rozporządzenia stanowi, że w latach 2021-2027 UE przeznaczy na wdrożenie EFO kwotę 13 mld euro, z czego 4,1 mld euro zostanie skierowane na projekty badawcze w sektorze obronnym, a 8,9 mld euro będzie przeznaczone na inicjatywy rozwojowe. Oznacza to, że co roku do rozdysponowania będzie łącznie 1,8 mld euro (około 600 mln euro na projekty badawcze i około 1,3 mld euro na projekty rozwojowe). Ponadto do 5 proc. ze wskazanej kwoty 13 mld euro, tj. 650 mln euro, ma zostać przeznaczone na finansowanie technologii przełomowych w przemyśle zbrojeniowym. Powyższe oznacza wzrost w stosunku do budżetu Europejskiego Programu Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego (European Defence Industrial Development Programme - EDIDP), który wyniesie 500 mln euro w latach 2019-2020. Wcześniejsze zapowiedzi w przedmiocie wysokości środków na EFO wskazywały, że od 2021 r. przemysł zbrojeniowy będzie mógł liczyć na fundusze rzędu 500 mln euro rocznie. Propozycja KE jest zatem hojniejsza, niż przewidywano.

EFO będzie kierował pieniądze do przedsiębiorstw poprzez m.in. granty i zamówienia publiczne. Dany projekt będzie mógł być finansowany z różnych instrumentów finansowych UE, ale nie będą mogły one pokrywać tych samych kosztów. Pomoc będzie przeznaczona wyłączne dla podmiotów mających siedzibę i główny ośrodek działalności na terenie UE i krajów EFTA z wyjątkami wskazanymi w rozporządzeniu.

Dla sektora zbrojeniowego jest to przełomowa propozycja, bo przed 2017 r. nie mógł liczyć na wsparcie swoich inicjatyw B+R ze strony UE. Niemniej pula proponowanych funduszy jest znacznie mniejsza od tej, którą dla przykładu ma otrzymać sektor transportowy na inwestycje w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, tj. 30,6 mld euro. Łącznie ten instrument będzie dysponował budżetem 42,3 mld euro (inwestycje w infrastrukturę energetyczną – 8,7 mld euro i cyfrową – 3 mld euro), co oznacza wzrost o 47 proc. w porównaniu z perspektywą na lata 2014–2020. Sektor obronny będzie jednym z nowych priorytetów UE, ale nie będzie tym wiodącym. W przypadku finansowania infrastruktury transportowej wzrost dostępnych środków jest jednak związany również z obronnością, a konkretnie z „Planem działania na rzecz mobilności wojskowej” (Action Plan on Military Mobility).

Szeroki katalog projektów uprawnionych do przyznania dotacji

Pieniądze z EFO będą mogły być przeznaczone na szereg aktywności przedsiębiorstw zgodnych z przepisami prawa międzynarodowego takich jak:

• działania mające na celu tworzenie, wspieranie oraz poprawę nowych dziedzin wiedzy oraz technologii obronnych, które mogą przynieść znaczące efekty w obszarze obronności,
• działania mające na celu wzrost interoperacyjności oraz odporności, w tym zabezpieczone tworzenie i wymiana danych, opanowanie krytycznych technologii obronnych, wzmocnienie bezpieczeństwa dostaw czy umożliwianie efektywnego wykorzystania rezultatów badań dla produktów i technologii zbrojeniowych,
• prace badawcze takie jak studia wykonalności nowych lub ulepszonych technologii, produktów, procesów, usług, rozwiązań lub statystyk dla potrzeb przemysłu zbrojeniowego,
• projektowanie produktów zbrojeniowych, materialnych i niematerialnych komponentów czy technologii jak również definiowanie technicznych specyfikacji dla produktów,
• budowa i testowanie prototypów produktów zbrojeniowych,
• prowadzenie badań kwalifikacyjnych produktów zbrojeniowych pod kątem spełniania wymagań operacyjnych oraz ich certyfikacji,
• rozwój technologii zwiększających efektywność i wydłużenie cyklu życia danego produktu lub technologii zbrojeniowej.

Fundusz będzie przyznawał pieniądze jedynie wówczas, jeśli wniosek o dofinansowanie będzie pochodził od trzech współpracujących ze sobą, ale niezależnych od siebie przedsiębiorstw, z których każde ma swoją siedzibę w innym państwie członkowskim UE lub państwie stowarzyszonym z UE z nielicznymi wyjątkami wskazanymi w projekcie rozporządzenia. Ma to pobudzać współpracę między przedsiębiorstwami zbrojeniowymi z różnych państw członkowskich UE oraz zwiększać liczbę projektów transgranicznych.

Zgłaszane projekty będą oceniane na podstawie szeregu kryteriów:

• przyczynianie się do doskonałości lub potencjalnego przełomu w domenie obronności, w szczególności przez wskazanie, że oczekiwane rezultaty danego projektu przyniosą znaczące korzyści w porównaniu do istniejących produktów czy technologii;
• przyczynianie się do powstania innowacji i rozwoju technologicznego europejskiego przemysłu zbrojeniowego, w szczególności przez wskazanie, że proponowany projekt obejmuje przełomowe koncepcje lub podejście badawcze, spodziewane przyszłe obiecujące ulepszenia technologiczne lub wdrożenie technologii lub koncepcji, które nigdy wcześniej nie były stosowane w sektorze obronnym;
• przyczynianie się do wzrostu konkurencyjności europejskiego przemysłu zbrojeniowego, w szczególności przez tworzenie nowych szans rynkowych i przyspieszenie wzrostu przedsiębiorstw;
• przyczynianie się do wspierania interesów UE w obszarze bezpieczeństwa i obronności,
• przyczynianie się do tworzenia nowych transgranicznych inicjatyw współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami, w szczególności MŚP,
• jakość i efektywność wdrożenia danego działania.

Fundusz będzie mógł zasadniczo finansować do 100 proc. kosztów kwalifikowanych danego przedsięwzięcia. Projekty realizowane w ramach PESCO będą otrzymywać dodatkowe 10 punktów procentowych w zakresie refundacji kosztów projektu. Co istotne, prawa własności intelektualnej opracowane dzięki wsparciu Funduszu będą należały do beneficjentów EFO zasadniczo na zasadzie współwłasności. Jeśli beneficjenci będą chcieli dokonać transferu technologii lub udzielić licencji na rozwiązanie opracowane przy wsparciu środków pochodzących z EFO na rzecz podmiotu mającego siedzibę poza UE, wówczas będą musieli notyfikować taki zamiar Komisji Europejskiej, która będzie uprawniona, by złożyć sprzeciw i zablokować taką transakcję. To oznacza, że KE będzie mogła blokować transfer technologii lub licencji opracowanych za unijne pieniądze także do firm z USA, co może w przyszłości rodzić napięcia w relacjach transatlantyckich.

Ponadto władze państw członkowskich UE będą uprawnione do otrzymywania od beneficjentów, bez ponoszenia żadnych opłat, specjalnych raportów dotyczących produktów lub technologii opracowanych przy wykorzystaniu środków z EFO z zastrzeżeniem, że treść raportów będzie mogła być wykorzystana jedynie na potrzeby sił zbrojnych danego państwa lub służb wywiadowczych. O dostęp do informacji będą mogły zwracać się również instytucje unijne na potrzeby prowadzonych polityk publicznych oraz w celach niekomercyjnych.

Brak mechanizmów wyrównujących dla krajów Europy Środkowej

Projekt rozporządzenia ws. EFO nie uwzględnia kryterium różnorodności geograficznej jako mechanizmu wyrównującego szanse dla firm zbrojeniowych z krajów Europy Środkowej, w tym z Polski. Takie rozwiązanie postulował w rozmowie z Defence24 z sierpnia 2017 r. wicedyrektor Departamentu Polityki Zbrojeniowej MON Mateusz Sarosiek. Podkreślał, że MON będzie aktywnie angażować się w prace Komisji Europejskiej, by wprowadzić zapisy, które umożliwią zaangażowanie polskiego przemysłu na bardziej zrównoważonych warunkach w stosunku do przemysłu zachodniego.

Można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że chodziło o to, aby część środków z EFO była na starcie zarezerwowana dla poszczególnych państw na podobnych zasadach jak w przypadku np. instrumentu „Łącząc Europę”. Od momentu jego powstania pieniądze w ramach tej inicjatywy były podzielone na tzw. „koperty narodowe”, w których były określone fundusze przypisane do poszczególnych państw, w tym dla Polski, oraz na „koperty spójnościowe”. O fundusze z tych drugich mogły się starać określone mniej zamożne państwa członkowskie UE na równych zasadach. Były też środki, o które mogły wnioskować wszystkie państwa członkowskie UE. Dzięki temu biedniejsze kraje miały zapewnione określone środki i dodatkowo mogły stawać w szranki o dodatkowe fundusze z kopert spójnościowej i ogólnoeuropejskiej. W przypadku EFO projekt rozporządzenia nie przewiduje rozwiązania, które byłoby zbliżone do opisanego mechanizmu wsparcia. Polski rząd ma jeszcze szanse na wynegocjowanie zmian korzystnych dla państw z regionu Europy Środkowo-Wschodniej, ale czasu jest coraz mniej, a dotychczasowe starania dyplomatyczne nie przełożyły się na konkretne zapisy w projekcie rozporządzenia.

Porozumienie w sprawie finalnego poziomu budżetu UE powinno zostać osiągnięte przed wyborami do Parlamentu Europejskiego i szczytem w Sibiu w Rumunii, który odbędzie się 9 maja 2019 r. Wówczas będzie znana ostateczna odpowiedź na jak duże środki może liczyć europejski sektor obronny, którego częścią jest również polska zbrojeniówka, oraz czy KE zgodzi na wprowadzenie dodatkowych mechanizmów wyrównujących dla krajów o mniej rozwiniętym i zaawansowanym przemyśle zbrojeniowym. Na obecnym moment nie jest znane oficjalne stanowisko polskiego rządu w kwestii pożądanego kształtu Europejskiego Funduszu Obronnego z uwzględnieniem interesów krajowego przemysłu obronnego. Taki wniosek można wysnuć biorąc pod uwagę, że na dzień publikacji niniejszego tekstu Minister Obrony Narodowej wciąż, mimo obowiązującego 21-dniowego regulaminowego terminu (art. 193 ust. 1 Regulaminu Sejmu) nie udzielił odpowiedzi na interpelację nr 17235 złożoną 15 listopada 2017 r. (!) przez posła Norberta Obryckiego w sprawie Europejskiego Funduszu Obronnego. W rzeczonej interpelacji poseł składa zapytanie, czy resort obrony narodowej przygotował strategię uczestnictwa polskiego przemysłu obronnego w Europejskim Funduszu Obronnym i jakie jednostki badawcze mogą liczyć na wsparcie Funduszu. Wyczerpująca odpowiedź MON na tę interpelację dałaby możliwość zapoznania się przez opinię publiczną ze stanowiskiem rządu w powyższym zakresie zwłaszcza teraz, gdy KE ujawniła projekt rozporządzenia ws. EFO.

Najważniejsze daty:

• 15 lipca 2014 r. - Jean-Claude Juncker wskazuje politykę obronną jako jeden z kluczowych priorytetów dla całej Komisji Europejskiej w nadchodzącej kadencji.
• 27 października 2015 r. – KE ogłasza Program Prac na 2016 r. pod hasłem „Sytuacja jest wyjątkowa” (No time for business as usual) obejmujący inicjatywy na rzecz europejskiej obronności i przemysłu zbrojeniowego.
• 30 listopada 2016 r. - komisarz do spraw rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP Elżbieta Bieńkowska prezentuje Europejski Planu Działania na rzecz Obronności (European Defence Action Plan – EDAP).
• 6 grudnia 2016 r. - Rada UE przyjmuje konkluzje w sprawie współpracy pomiędzy UE i NATO, a wśród obszarów współpracy znajduje się przemysł obronny oraz badania rozwojowe.
• 1 marca 2017 r. – KE prezentuje dokument pt. „Biała księga w sprawie przyszłości Europy. Refleksje i scenariusze dotyczące przyszłości UE-27 do 2025 r.” zapowiadający kontynuację wysiłków w zakresie budowy Europejskiej Unii Obronnej.
• 6 marca 2017 r. - EDAP zostaje przyjęty przez Radę UE.
• 21 marca 2017 r. – w Brukseli odbywa się pierwsze zamknięte spotkanie Komitetu Programowego ds. Badań nad Obronnością (As-If Programme Committee for Defence Research) wspierającego prace Komisji Europejskiej w dziedzinie obronności i pełniącego ważną rolę w wyznaczaniu tematów programów finansowanych z budżetu UE.
• 11 kwietnia 2017 r. - Komisja Europejska inicjuje instrument finansowania działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością - PADR 2017 (Preparatory Action on Defence Research) z budżetem 90 mln euro rozłożonym na 3 lata.
• 7 czerwca 2017 r. - Komisja Europejska kieruje do Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE projekt rozporządzenia ustanawiającego Europejski Program Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego (European Defence Industrial Development Programme - EDIDP); KE publikuje „Dokument otwierający debatę na temat przyszłości europejskiej obronności” oraz proponuje utworzenie Europejskiego Funduszu Obronnego na bazie wytycznych EDAP; Komisja Europejska, przy współpracy z Europejską Agencją Obrony, ogłasza wezwanie do składania propozycji projektów w ramach działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością - PADR 2017 (Preparatory Action on Defence Research).
• 22 czerwca 2017 r. - Rada Europejska deklaruje konieczność powołania stałej współpracy strukturalnej (Permanent Structured Cooperation - PESCO) w zakresie obronności oraz pozytywnie ocenia inicjatywy w postaci Europejskiego Funduszu Obronnego i EDIDP.
• 18 września 2017 r. – KE prezentuje założenia europejskiej polityki przemysłowej, której filarem jest m.in. przemysł zbrojeniowy.
• 11 listopada 2017 r. - KE i Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Federica Mogherini wystosowują wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady UE dotyczący poprawy Mobilności Wojskowej w Unii Europejskiej(Improving Military Mobility in the European Union).
• 11 grudnia 2017 r. – Rada UE przyjmuje decyzjęinaugurującą PESCO.
• 12 grudnia 2017 r. - Rada UE zgadza się na kształt proponowanego rozporządzenia w sprawie ustanowienia EDIDP.
• 2 lutego 2018 r. - w Brukseli odbywa się dwunaste zamknięte spotkanie Komitetu Programowego ds. Badań nad Obronnością (As-If Programme Committee for Defence Research) wspierającego prace Komisji Europejskiej w dziedzinie obronności i pełniącego ważną rolę w wyznaczaniu tematów programów przemysłowych finansowanych z budżetu UE; na spotkaniu w Warszawie doradca przewodniczącego KE ds. przemysłu obronnego UE oraz wicedyrektor European Political Strategy Centre przy KE Mihnea Motoc wskazuje, że Europejski Fundusz Obronny będzie wspierał rozwój nowych technologii do wysokości 80 proc. wartości projektu.
• 6 marca 2018 r. - Rada UE formalnie ustanawia listę 17 projektów składających się na PESCO.
• 9 marca 2018 r. – dobiegają końca zorganizowane przez KE publiczne konsultacje w sprawie Europejskiego Funduszu Obronnego trwające od 13 stycznia 2018 r.
• 15 marca 2018 r. - Komisja Europejska, przy współpracy z Europejską Agencją Obrony, ogłasza wezwanie do składania propozycji projektów w ramach działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością - PADR 2018 (Preparatory Action on Defence Research).
• 28 marca 2018 r. - Komisja Europejska oraz Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Federica Mogherini wystosowują wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady UE dotyczący „Planu działania na rzecz mobilności wojskowej” (Action Plan on Military Mobility).
• 22 maja 2018 r. – państwa członkowskie UE osiągają porozumienie w sprawie budżetu Europejskiego Programu Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego (European Defence Industrial Development Programme - EDIDP), który wyniesie 500 mln euro w latach 2019-2020, a sam EDIDP ruszy 1 stycznia 2019 r.
• 13 czerwca 2018 r. – Komisja Europejska publikuje projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia Europejskiego Funduszu Obronnego przewidujący w latach 2021-2027 13 mld euro wsparcia w różnych formach dla europejskiego przemysłu zbrojeniowego.