Niekończąca się reforma systemu dowodzenia i kierowania [OPINIA]

Zmiany zapowiedziane przez ministra obrony narodowej Antoniego Macierewicza i ujęte w „Koncepcji Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej” oznaczają cofnięcie reformy systemu kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi RP (SKiD SZ), która została wprowadzona 1 stycznia 2014 r. przez ówczesne Ministerstwo Obrony Narodowej, a której pomysłodawcą był były szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego generał Stanisław Koziej.

Nie będzie jednak „powrotu do przeszłości”, ponieważ obecny resort obrony chce wprowadzić zupełnie nowe rozwiązania, które według obecnego stanu wiedzy ograniczą rolę Prezydenta RP i spowodują duże zamieszanie kompetencyjne – szczególnie jeżeli chodzi o szkolenie i dowodzenie.

Co zrobiono w 2014 r. z systemem kierowania i dowodzenia SZ?

Głównym założeniem organizacyjnym reformy SKiD SZ z 2014 r. było:

• ograniczenie roli Sztabu Generalnego WP;
• likwidacja dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych (RSZ) i utworzenie w ich miejsce jednego Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (DG RSZ);
• rozbudowa Dowództwa Operacyjnego – w Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych (DO RSZ).

Do dzisiaj nie wiadomo, dlaczego tak naprawdę podjęto się wprowadzania tych zmian. Istniejący do 31 grudnia 2013 r. system kierowania i dowodzenia funkcjonował bowiem bez większych problemów, a jego ulepszenie wcale nie musiało być związane z tak dużymi zmianami. Jednak nie zważając na krytykę opozycji oraz zewnętrznych specjalistów, zrealizowano swoje założenia i niestety uczyniono to przy milczącej zgodzie służącej wtedy generalicji i admiralicji.

Nie osiągnięto praktycznie żadnego z pozytywnych celów, jakie miały przynieść planowane zmiany. Wywołano natomiast ogromny chaos kompetencyjny, tworząc trzy równorzędne stanowiska najwyższych dowódców, których zakresy obowiązków się nakładały, którzy nie mieli wpływu na to, co robili inni, a więc nie byli przygotowani na to, by w razie potrzeby nimi kierować. Co więcej system dowodzenia został „rozłożony” dokładnie w tym momencie, gdy na Ukrainie wybuchła wojna domowa, a Rosjanie zajęli Krym.

Jednym z najszybciej dostrzeżonych, negatywnych skutków „pseudoreform” był brak przygotowanego kandydata na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (NDSZ), powoływanego w czasie wojny. Próbowano temu zaradzić, tworząc kilka miesięcy później stanowisko „kandydata na NDSZ”, jednak nie ukryto tym faktu, że zmiany były nieprzemyślane i szkodliwe.

Ministerstwo Obrony Narodowej wcale zresztą tego nie ukrywało, przyznając się pół roku po wprowadzeniu zmian (a więc gdy konflikt na wschodniej Ukrainie się zaostrzał), że nie zakończono jeszcze prac nad instrukcją wojennego systemu dowodzenia i funkcjonowania Sił Zbrojnych w warunkach kryzysu i wojny.

Powstałe zamieszanie próbowano ukryć w poszczególnych Rodzajach Sił Zbrojnych, ale nie udało się tego zrobić w Wojskach Specjalnych – ze względu na bardzo ścisły nadzór prowadzony nad nimi przez NATO, a szczególnie przez Stany Zjednoczone. Dlatego w tym przypadku resort obrony podjął decyzję o podporządkowaniu Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych (DKWS) spod Dowództwo Operacyjne Rodzaju Sił Zbrojnych (DO RSZ) pod Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych (DG RSZ). Założono również, że elementy DKWS będą podporządkowywane pod Dowództwo Operacyjne Rodzaju Sił Zbrojnych tylko wtedy, gdy zajdzie potrzeba operacyjnego użycia komandosów.

Przez pozostały czas specjaliści DKWS, nadzorowani przez Inspektorat Wojsk Specjalnych i podlegając pod DG RSZ mieli być wykorzystywani do nadzorowania codziennej działalności wszystkich jednostek specjalnych: Grom, Formoza, Agat, Nil oraz Jednostki Wojskowej Komandosów z Lublińca. Taka decyzja oznaczała tak naprawdę wycofanie się reformy systemu kierowania i dowodzenia – niestety tylko w przypadku Wojsk Specjalnych. Zmiany ujęte w „Koncepcji Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej” oznaczają, że MON zrobi to samo również w odniesieniu do pozostałych Rodzajów Sił Zbrojnych i Sztabu Generalnego WP. Ale prawdopodobnie nie w przypadku szkolenia.

Co zamierza się obecnie zrobić z systemem kierowania i dowodzenia SZ?

Z „Koncepcji Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej” wynika wyraźnie, że Ministerstwo Obrony Narodowej zamierza obecnie:

• zwiększyć rolę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego;
• zlikwidować Dowództwo Generalne Rodzajów Siłom Zbrojnych i Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych;
• odtworzyć i zbudować dowództwa pięciu rodzajów sił zbrojnych: Marynarki Wojennej, Sił Powietrznych, Wojsk Lądowych, Wojsk Specjalnych i Wojsk Obrony Terytorialnej, które przejmą część zadań obecnego DG RSZ;
• utworzyć nowy twór organizacyjny - Inspektorat Szkolenia i Dowodzenia, który przejmie zadania Dowództwa Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych, a jednocześnie będzie koordynował kwestie szkoleniowe;
• zwiększyć rolę Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, który „z uwagi na doniosłe znaczenie kwestii logistycznych, zostanie przeniesiony na poziom strategiczno-operacyjny”.

Jak na razie najwięcej wiadomo na temat zadań i roli Szefa Sztabu Generalnego WP. To właśnie pod niego i Sztab Generalny WP mają podlegać wszystkie dowództwa RSZ, Inspektorat Szkolenia i Dowodzenia oraz Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych. To Szef Sztabu Generalnego WP ma również:

• być kandydatem na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, pełniąc „w zreformowanym systemie rolę »pierwszego żołnierza«”;
• dowodzić siłami zbrojnymi w kraju i za granicą;
• planować strategiczne użycie SZ RP.

W wykonywaniu tych zadań szef SGWP będzie wspomagany przez dwóch zastępców, odpowiedzialnych za planowanie operacji obronnej i wsparcie sił zbrojnych. Takie zmiany mogą rzeczywiście sprawić, „że osoby odpowiadające za dowodzenie Siłami Zbrojnymi RP w czasie wojny będą miały wpływ na ich rozwój w czasie pokoju”.

Stało się to możliwe, ponieważ pod jednego żołnierza – szefa Sztabu Generalnego WP podporządkowano wszystkie jednostki organizacyjne Sił Zbrojnych RP. Dlatego (przynajmniej teoretyczne) będzie to również osoba bardzo dobrze przygotowana do pełnienia w razie potrzeby roli Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.

Zwiększenie roli ministra ON i zmniejszenie roli Prezydenta RP?

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w „Koncepcji Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej” celem obecnych reform jest: „uproszczenie całego systemu, jasne rozdzielenie odpowiedzialności w jego ramach, a także zwiększona hierarchiczność i jednoznaczne wskazanie najwyższego rangą dowódcy. Uporządkowane w jednej, kompleksowej ustawie zostaną również kwestie związane z kierowaniem obroną państwa”.

Oczywiście nie są jeszcze znane szczegóły i cele wprowadzanych zmian, ale już teraz widać, że cześć z nich może spowodować pewne zamieszanie: zarówno jeżeli chodzi o kompetencje, jak i odpowiedzialność.

Przede wszystkim można zauważyć wyraźne działania mogące zwiększyć znaczenie ministra obrony narodowej i ograniczyć rolę Prezydenta RP. Widać to już w samym schemacie organizacyjnym systemu kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi. I nie chodzi tu o to, że Sztab Generalny WP będzie nadal częścią urzędu centralnego MON (bo tak było już wcześniej), ale o określenie rzeczywistego miejsca, skąd będzie się odbywało kierowanie działaniami wojska.

Jak na razie wiadomo, że zgodnie z „Koncepcją Obronną Rzeczypospolitej Polskiej” Sztab Generalny WP ma „wypełniać wytyczne kierownictwa resortu obrony narodowej, tak aby zapewnić cywilną kontrolę nad Siłami Zbrojnymi RP”. Zaznaczono dodatkowo wyraźnie, że „Pracownicy Sztabu wdrażać będą założenia polityki obronnej prowadzonej przez kierownictwo resortu, a wypracowywanej w zreformowanym Pionie Polityki Obronnej MON”. Problem tkwi w tym, że w Ministerstwie Obrony Narodowej nie ma takiego Pionu Polityki Obronnej.

Sztab Generalny WP, który jest częścią organizacyjną resortu obrony, ma przecież w swoich zadaniach wymienione jako pierwsze:

• planowanie strategicznego użycia Sił Zbrojnych;
• programowanie wieloletniego rozwoju Sił Zbrojnych.

Może to oznaczać budowę w MON kolejnego tworu organizacyjnego, który zdubluje zadania Sztabu Generalnego WP, albo je nawet przejmie. Kto konkretnie w MON będzie jednak kształtował założenia polityki obronnej jak na razie nie wiadomo. Należy dodatkowo pamiętać, że zgodnie z ustawą o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej to Prezydent RP jako Zwierzchnik Sił Zbrojnych na wniosek Ministra Obrony Narodowej określa główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa (art. 5 pkt 1). Te zastrzeżenia może rozwiać dopiero ujawniony zakres działań „nowego” Sztabu Generalnego WP oraz nowego Pionu Polityki Obronnej MON.

Reformy przygotowywane przez resort obrony zmienią również prawa Prezydenta RP jeżeli chodzi o mianowanie na stanowiska najwyższych w hierarchii służbowej żołnierzy w Siłach Zbrojnych. Przypomnijmy, że zgodnie z artykułem 134 pkt 3 „Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony”.

Już teraz wiadomo, że nie będzie mógł on jednak tego robić w odniesieniu do

• szefa Inspektoratu Szkolenia i Dowodzenia;
• szefa Inspektoratu Wsparcia SZ.

A są to przecież żołnierze, którzy zgodnie z obecnymi założeniami zostali wyniesieni na ten sam poziom w systemie dowodzenia jak dowódcy pięciu rodzajów Sił Zbrojnych. Jest to zaskakujące w przypadku szefa Inspektoratu Szkolenia i Dowodzenia, a więc osoby, która ma zastąpić Dowódcę Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych (mianowanego obecnie przez Prezydenta RP) i która obecnie odpowiada za „planowanie i dowodzenie wojskami i przydzielonymi elementami pozamilitarnymi w operacjach połączonych, pokojowych, ratowniczych, humanitarnych oraz działaniach prowadzonych w celu zapobiegania aktom terroru, lub usuwania ich skutków, a także siłami wydzielonymi do wsparcia administracji rządowej i samorządowej w przypadku wystąpienia niemilitarnych sytuacji kryzysowych”.

Można więc przypuszczać, że szef Inspektoratu Szkolenia i Dowodzenia będzie również po reformie w czasie pokoju dowodzić faktycznymi działaniami wojsk w różnego rodzaju kontyngentach poza granicami kraju, jak również może dowodzić operacjami w czasie konfliktu (do czasu powołania Naczelnego Dowódcy Rodzajów Sił Zbrojnych).

Tutaj o mianowaniu będzie decydował tylko Minister Obrony Narodowej. Natomiast Prezydent RP nie będzie miał na to żadnego wpływu, podobnie jak w przypadku powoływania na stanowisko szefa Inspektoratu/Dowództwa Wsparcia SZ. A przecież Inspektorat ten ma być również wyniesiony na „poziom strategiczno-operacyjny”.

Kto będzie odpowiadał za szkolenie wojsk?

Z ujawnionych obecnie założeń reformy SKiD SZ wynika, że duże zamieszanie może się pojawić również w procesie szkolenia wojsk. MON planuje bowiem stworzenie Inspektoratu Szkolenia i Dowodzenia, który przejmie zadania Dowództwa Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych, a jednocześnie będzie koordynował kwestie szkoleniowe. Tymczasem wcześniej DO RSZ jedynie planowało, organizowało i prowadziło ćwiczenia, a nie samo szkolenie w poszczególnych jednostkach.

To zadanie prowadziły przed 1 stycznia 2014 r. dowództwa Rodzajów Sił Zbrojnych (były tam specjalnie wydzielone szefostwa szkolenia), a później Dowództwo Generalne RSZ. Przypomnijmy, że drugim w kolejności, wymienianym zadaniem DG RSZ jest: „planowanie, organizowanie i prowadzenie szkolenia podległych jednostek wojskowych i związków organizacyjnych Sił Zbrojnych”. Równoległy nadzór nad szkoleniem prowadzi również obecnie szef Sztabu Generalnego WP – w ramach nadzoru nad ogólną i operacyjną działalnością Sił Zbrojnych.

Jak na razie nie wiadomo, co chce osiągnąć Ministerstwo Obrony Narodowej w tej konkretnej sprawie. Jeżeli Inspektorat Szkolenia i Dowodzenia rzeczywiście przejmie zadania szkoleniowe w jednostkach wojskowych to rola Rodzajów Sił Zbrojnych zostanie ograniczona tak naprawdę tylko do działań logistycznych. A przecież do tego jest wyznaczony Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych.

Nie wiadomo więc, jak zamierza się teraz realizować zasadę „force user - force provider” czyli „szkolisz-dowodzisz”. Była ona zachowana szczególnie w przypadku Wojsk Specjalnych pomimo reformy SKiD SZ z 2014 r. Teraz wszystko wskazuje, że znowu ktoś chce wyprowadzić pion szkolenia poza dowództwo Wojsk Specjalnych. I nie tylko.

A rozwiązanie mogłaby być przecież bardzo proste. Można np. zadecydować by: szkolenie w jednostkach było prowadzone samodzielnie przez poszczególne Rodzaje Sił Zbrojnych, a nadzorem tego procesu oraz nauką działań połączonych zajmował się znajdujący wyżej w hierarchii Sztab Generalny WP.

Podobna prostota powinna cechować system dowodzenia. Planowany jako oddzielny twór – Inspektorat Szkolenia i Dowodzenia – mógłby stać się po prostu częścią Sztabu Generalnego. Szef Inspektoratu mógłby być wtedy jednym z zastępców szefa Sztabu Generalnego, który – stając się Naczelnym Dowódcą Sił Zbrojnych – nie musiałby przechodzić do nieznanej sobie na co dzień instytucji. Co więcej mógłby łatwiej rozbudowywać Inspektorat Szkolenia i Dowodzenia swoimi ludźmi ze Sztabu Generalnego, gdyby zaszła taka potrzeba.

Ktoś jednak wyraźnie utrudnia proces ograniczania liczby tworów organizacyjnych w strukturze kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi.

Sukces, czy tylko strata pieniędzy?

Do dzisiaj nie wiadomo, ile kosztowała reforma SKiD SZ z 2014 r. i ile będzie kosztowało teraz jej anulowanie. Tym, czego nie uda się na pewno odwrócić, jest wiedza, jaka odeszła wraz ze specjalistami, którzy razem z dowództwami RSZ „rozpłynęli” się po różnych miejscach w całych Siłach Zbrojnych lub odeszli na wcześniejszą emeryturę (przez wiele miesięcy opłacani za nie robienie niczego). Przerwano również ciągłość działań, czego najlepszym przykładem są zlikwidowane kancelarie i dokumentacja, którą trzeba będzie często odtwarzać lub tworzyć od początku.

Teraz szykuje się podobna rewolucja i powinno się zrobić wszystko, by nie powtórzyć błędów poprzednich „reformatorów”. Ministerstwo Obrony Narodowej nie informuje jednak jak na razie o planach przeprowadzenia ćwiczeń symulacyjnych, sprawdzających funkcjonowanie obecnie tworzonych struktur. Nie planuje się też (przynajmniej oficjalnie) zewnętrznego audytu, który być może wyjaśniłby wątpliwości odnośnie funkcjonowania w wielu miejscach systemu szkoleniowego lub kadrowego. Tymczasem zgodnie z zapowiedziami efekty wdrożenia obecnych zmian w SKiD SZ mają już być widoczne od 2018 roku.

Zamieszanie, jakie się być może pojawi, spowoduje, że po dojściu do władzy nowej ekipy politycznej znowu rozpocznie się zmiana SKiD SZ. Niestety jedynym miejscem, gdzie takie ciągłe reformy wzbudzają wielką radość, jest Kreml.