Wykonanie budżetu MON zależne od samolotów VIP. Bez dodatkowych pieniędzy armię czeka modernizacyjny impas [ANALIZA]

W oświadczeniu przesłanym Defence24.pl 23 marca br. MON poinformował, że szacunkowa realizacja wydatków obronnych kształtowała się w 2016 roku na poziomie 1,99 proc. PKB przyjętego na rok 2015. Założono jednak pełne wykonanie środków niewygasających, w tym przeznaczonych na samoloty VIP, w kwocie ponad 600 mln złotych. Ostatnia decyzja Krajowej Izby Odwoławczej, dotycząca odroczenia rozpatrywania odwołania w sprawie postępowania na zakup średnich samolotów VIP oznaczała ryzyko dla wydania funduszy na ten cel w ramach budżetu na 2016 rok, ale ostatecznie MON prawdopodobnie zdoła je wydać. Umowa została bowiem podpisana 31 marca.

Czytaj więcej: Protest opóźni zakup samolotów VIP? Ważna decyzja KIO 

Pierwotnie w projekcie budżetu na rok ubiegły zakładano, że wydatki obronne mają wynieść 2 proc. PKB z roku 2015. Limit wydatków obronnych wynikający z obowiązującej obecnie ustawy został ustanowiony na poziomie niemal 35,9 mld złotych, co stanowiło 2 proc. produktu krajowego brutto przewidywanego na rok 2015 w momencie przygotowania ustawy budżetowej.

Wydatki na obronę narodową (tj. wydatki na finansowanie potrzeb obronnych w rozumieniu art. 7 ust.1 ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu sił zbrojnych zostały wykonane (z uwzględnieniem przewidywanej pełnej realizacji wydatków niewygasających w kwocie 679,9 mln zł) na poziomie 1,99 proc. w stosunku do wartości PKB na 2015 rok, przyjętej na etapie formułowania budżetu na rok 2016. Jest to wartość szacunkowa z uwagi na brak na dzień dzisiejszy szczegółowych informacji z Ministerstwa Finansów odnośnie realizacji wydatków obronnych w innych niż część 29 Obrona narodowa, częściach budżetu państwa. Wartość ta nie powinna ona jednak ulec znaczącym odchyleniom.

W trakcie roku Rada Ministrów zdecydowała jednak o przeznaczeniu na obronę narodową dodatkowych środków, które – jak deklarowano – miały podwyższyć nakłady na obronność powyżej limitu 2 proc. PKB. Łącznie na ten cel przeznaczono 850 mln zł w 2016 roku, natomiast do tzw. wydatków niewygasających zgodnie z rozporządzeniem RM z 15 grudnia zaliczono 540 mln zł, przeznaczone na zakup „średnich” samolotów VIP. W komunikacie Centrum Operacyjnego MON podkreśla się też, że na razie nie ma szczegółowych informacji odnośnie realizacji wydatków obronnych w innych niż część 29 Obrona Narodowa częściach budżetu państwa, ale wskaźnik na poziomie 1,99 proc. nie powinien z tego powodu ulec znaczącym odchyleniom (środki te na kwotę około 400 mln złotych stanowią relatywnie niewielką część budżetu obronnego).

Czytaj więcej: Narew pod koniec dekady. Kumulacja wydatków zbrojeniowych zagrożeniem dla modernizacji 

Przy założeniu pełnej realizacji wydatków niewygasających, udział zrealizowanych wydatków majątkowych powinien według MON wynosić około 27,4 proc. Wstępnie planowano udział wydatków majątkowych na poziomie 28,9 proc. Jeszcze w lutym br. MON informował, że przewidziane wykonanie wydatków majątkowych wynosi 9,8 mld zł, zmniejszenie go o 500 czy 600 mln zł nie powinno więc przyczynić się do obniżenia wskaźnika poniżej 25-26 proc. (ustawa wymaga 20 proc.).

Udział zrealizowanych wydatków majątkowych (z uwzględnieniem przewidywanej, pełnej realizacji wydatków niewygasających) w wydatkach, o których mowa w art. 7 ust. 1 w/w ustawy wynosi ok. 27,4 proc. Wartość ta jest również na chwilę obecną wartością szacunkową (z powodu, jak podano powyżej).

MON wskazuje też, że wydatki w Planie Modernizacji Technicznej (z uwzględnieniem pełnej realizacji wydatków niewygasających) zrealizowano na poziomie 99,9 proc. Wskaźnik ten byłby jednak prawdopodobnie niższy o kilka procent, gdyby fundusze w kwocie 540 mln złotych, na zakup „średnich” samolotów VIP, nie zostały zrealizowane - co jednak raczej nie powinno nastąpić w świetle podpisania kontraktu.

Wydatki przewidziane w Planie Modernizacji Technicznej zostały wykonane (z uwzględnieniem przewidywanej, pełnej realizacji wydatków niewygasających) na poziomie 99,9 proc. (…) W 2016 roku nie zanotowano wykonania poszczególnych pozycji wydatków majątkowych na poziomie wyższym niż 100 proc. wartości pozycji w planie finansowym po zmianach.

MON zaznacza też, że „nie zanotowano” wykonania poszczególnych pozycji wydatków majątkowych powyżej 100 proc. ich wartości w planie finansowym po zmianach. Na zakupy nie objęte PMT wydano ponad 2,5 mld złotych.

Na zakupy nie objęte Planem Modernizacji Technicznej SZ RP wydatkowano w 2016 roku w resorcie ON (z uwzględnieniem pełnej realizacji wydatków niewygasających) 2 642,7 mln zł. Powyższa kwota obejmuje wszystkie wydatki kwalifikowane do paragrafów wydatków 4210, 4220 i 4230. W powyższej kwocie mieszczą się wydatki ujęte w Planie Zakupu Środków Materiałowych (mps, żywność na zapasy mobilizacyjne, amunicja, przedmioty mundurowe i leki i środki medyczne), na których zakupy wydatkowano łącznie 1 203,9 mln zł. Plan finansowy w w/w obszarze zrealizowano w 99,8 proc.

Resort obrony deklaruje więc, że budżet obronny na rok 2016 został wykonany na wysokim poziomie. Jego realizacja była jednak w pewnej mierze zależna od wydania środków niewygasających, stanowiących ekwiwalent około 0,03 proc. PKB, ale ostatecznie prawdopodobnie zostaną one wydane dzięki podpisaniu kontraktu. Z drugiej jednak strony, dzięki odpowiedniej konstrukcji uchwały Rady Ministrów środki te nawet w wypadku niewykorzystania nie zostaną docelowo przekazane na obniżenie zadłużenia państwa, a będą mogły zostać wykorzystane w następnych latach na ten sam cel. Biorąc to pod uwagę, jak i przekazywane obecnie dane o wykonaniu budżetu, można postawić tezę, że jest ono i tak na dosyć wysokim poziomie, przekraczającym 1,95 proc. (zważywszy np. na to, że wykonany udział w PKB wynosił w latach 2008-2013 1,81 proc.).

Czytaj więcej: Strategia Morawieckiego: Polska wyda 2,5 proc. PKB na obronę 

Warto też zwrócić uwagę, że pomimo relatywnie wysokiego wykonania budżetu (o czym świadczy wskaźnik udziału w PKB) nie udało się rozpocząć kosztownych programów priorytetowych, związanych z zakupem zestawu rakietowego obrony powietrznej średniego zasięgu Wisła, śmigłowców wielozadaniowych czy systemu artylerii rakietowej Homar. Pod koniec roku sygnowano umowy na dostawę dywizjonowego modułu ogniowego Pilica, zestawów przeciwlotniczych Piorun (w większym zakresie, niż zostało to ujęte w pierwotnym PMT), armatohaubic Krab czy np. pocisków powietrze-powietrze i powietrze-ziemia do myśliwców F-16.

Zakontraktowano również dostawy wyposażenia indywidualnego, jak choćby sprzętu optoelektronicznego produkowanego w PCO SA, między innymi z myślą o Wojskach Obrony Terytorialnej. W kolejnych latach należy też spodziewać się wzrostu wydatków osobowych, co jest naturalną konsekwencją zwiększania liczebności armii, podwyżek wynagrodzeń czy wreszcie budowy Wojsk OT.

Paradoksalnie więc, informacje o wykonaniu budżetu MON w 2016 roku, w połączeniu z opóźnieniami w realizacji programów priorytetowych świadczą o konieczności zwiększenia wydatków obronnych powyżej 2 proc. PKB. Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, przyjęta przez rząd, zakłada osiągnięcie wskaźnika 2,2 proc. PKB roku bieżącego do 2020 roku, i 2,5 proc. PKB do 2030 roku.

Pierwsze „dodatkowe” pieniądze powinny więc trafić do MON już w 2018 roku, o czym mówił też sekretarz stanu w MON Bartosz Kownacki. Obok niezbędnego przyśpieszenia realizacji poszczególnych programów modernizacyjnych i podpisania kluczowych umów w 2017 roku (Wisła, Homar) są one koniecznym warunkiem, aby Wojsko Polskie rozpoczęło skok technologiczny i zdynamizowało proces modernizacji.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że pierwotny Plan Modernizacji Technicznej, zaakceptowany jeszcze w 2012 roku nie zakładał np. budowy Wojsk OT, a jego zawartość choćby w zakresie broni przeciwpancernej (przynajmniej w znanym publicznie kształcie) budzi pewne wątpliwości. Dokument ten zakładał udział wydatków obronnych na poziomie 1,95 proc. PKB z roku poprzedniego (wydatki podwyższono do 2 proc. PKB ustawą podpisaną w 2015 roku przez prezydenta Bronisława Komorowskiego).

Obecne kierownictwo MON wykazało, że pierwotny PMT był bardzo mocno niedoszacowany, tak pod względem zbyt niskich kosztów programów, jak i zbyt optymistycznych założeń makroekonomicznych. Pomimo zmian w Planie (w ramach których część projektów rozciągnięto w czasie, ale też dodano nowe elementy dotyczące na przykład broni przeciwpancernej) wyraźnie widać, że już sam proces modernizacji wymaga przeznaczania dodatkowych (nie planowanych wcześniej) środków.

Czytaj więcej: Mniej na priorytetowe programy modernizacyjne. Jakie zmiany w planach finansowych MON?

Ponadto, również budowa Wojsk OT nie odbywa się „bezkosztowo”. W 2017 roku wydatki na zakupy i inwestycje z tym związane wyniosą ponad 800 mln złotych, a koszty osobowe – ćwierć miliarda. Jak informował jeszcze w grudniu sekretarz stanu w MON Bartosz Kownacki, łącznie koszt ten wynosi 1,096 mld zł.

Czytaj więcej: Kownacki: Miliard na OT w 2017 roku. 3/4 - na zakupy i inwestycje

Można też postawić tezę, że w kolejnych latach, nawet jeśli zostaną zakupione wystarczające ilości broni strzeleckiej czy wyposażenia indywidualnego dla OT, nakłady na modernizację będą nadal utrzymywane na wysokim poziomie. Warto przypomnieć, że kwestie pozyskania pojazdów wielozadaniowych (tak dla wojsk operacyjnych, jak i OT), czy granatników i nowych ppk, nie są rozstrzygnięte, a wdrożenie tego sprzętu w znacznych ilościach jest w dużej mierze warunkiem skuteczności nowego rodzaju wojsk w wypadku odpierania agresji zbrojnej (a nie tylko misji reagowania kryzysowego czy działań hybrydowych).

Jeżeli dodać do tego potrzebne podnoszenie potencjału liczebnego wojsk operacyjnych (nawet tylko drogą zwiększania ukompletowania istniejących jednostek), w oczywisty sposób wiążące się z kosztami, widać wyraźnie, iż bez znacznego zastrzyku dodatkowych funduszy polskie Siły Zbrojne czeka stagnacja. Wydatki osobowe w 2017 roku, w stosunku do planu na rok 2016, zwiększyły się o około miliard złotych. 

Dlatego zapisy zawarte w Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, dotyczące wydatków na obronę narodową, traktować należy jako absolutnie niezbędne minimum, a nie „luksus” dla Sił Zbrojnych RP. Rozpoczęcie ich realizacji oraz wpływ na ten proces innych planów rządu, np. zmian w systemie emerytalnym, również w sytuacji ewentualnego pogorszenia koniunktury gospodarczej – choćby z uwagi na czynniki zewnętrzne – jest na razie kwestią otwartą i powinien być przedmiotem analiz zarówno MF, jak i MON. System finansów publicznych powinien być kształtowany w taki sposób, aby mógł przyjąć pewne wahania koniunktury bez spowalniania inwestycji kluczowych dla obronności (a także w innych obszarach).

Czytaj więcej: 3% PKB na obronę kartą przetargową Polski. Stawką nuklearne odstraszanie

Ze strony przedstawicieli rządu, w tym Ministra Obrony Narodowej Antoniego Macierewicza, czy prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego, słychać też głosy o konieczności zwiększenia wydatków obronnych do 3 proc. PKB, jako warunku uzyskania przez Polskę zdolności samodzielnej obrony. Eksperci wskazują na przykład na konieczność sformowania przez Wojsko Polskie dodatkowej dywizji. Dodatkowe środki, w zakresie ujętym w „Strategii”, przynajmniej w pierwszym okresie jej obowiązywania, pozwolą jednak raczej na realizację istniejących planów (poszerzonych o OT, dodatkowe ukompletowanie czy pojedyncze programy), niż na skokowe, liczebne zwiększenie potencjału wojsk operacyjnych jednocześnie z ich modernizacją (co wydaje się być pożądane, patrząc na deklaracje MON).

Niewątpliwie takie rozwiązanie pozwoliłoby na wzmocnienie zarówno polskiego potencjału obronnego, jak i pozycji naszego kraju w NATO. Najpierw jednak trzeba wykonać „pierwszy krok, polegający na jak najszybszym i trwałym rozpoczęciu zwiększania wydatków obronnych powyżej 2 proc. PKB. W przeciwnym wypadku Siły Zbrojne RP, nawet jeżeli będą nieco liczniejsze i wsparte o nowy rodzaj wojsk, będą nadal modernizowane w niepełny i częściowy sposób, a to nie zapewni odpowiedniego poziomu zdolności obrony, niezbędnego w obecnej, trudnej sytuacji w otoczeniu Polski.